Комитетский законопроект: Законопроект-основа: судебная власть (изменение № 4) (судебный контроль по вопросу о действительности закона)

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Судебный контроль за конституционностью закона

Автор: Эхуд Бакар, Ади Коэн-Ахаронов и Иши Лекс | Утверждено: д-р Лиор Бен Давид
Дата: 26 Шват 5783 (17 февраля 2023 г.)

Юридический обзор

Судебный контроль за конституционностью закона

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Содержание

Введение .......................................................................................................................... 3
1.1 Распределение полномочий для судебного контроля между инстанциями ................................ 3
1.2 Конкретная жалоба против абстрактной ................................................................................. 4
1.3 Судебный контроль до завершения законодательства ................................................................ 5
1.4 Результаты судебного контроля .......................................................................................... 6
1.5 Процедурные требования: состав и квалифицированное большинство судей .......................... 8
Обзор стран ......................................................................................................................... 8
2.1 Австрия .......................................................................................................................... 8
2.2 Австралия ......................................................................................................................... 9
2.3 Италия .......................................................................................................................... 10
2.4 Ирландия ......................................................................................................................... 11
2.5 Эстония ........................................................................................................................ 12
2.6 Соединенные Штаты ...................................................................................................... 12
2.7 Бельгия .......................................................................................................................... 13
2.8 Великобритания ............................................................................................................. 13
2.9 Германия ......................................................................................................................... 15
2.10 Дания .......................................................................................................................... 16
2.11 Нидерланды .................................................................................................................. 17
2.12 Венгрия ......................................................................................................................... 18
2.13 Греция .......................................................................................................................... 19
2.14 Латвия .......................................................................................................................... 19
2.15 Литва ............................................................................................................................ 20
2.16 Норвегия ....................................................................................................................... 20
2.17 Новая Зеландия ........................................................................................................... 21
2.18 Словакия ....................................................................................................................... 22
2.19 Испания ......................................................................................................................... 22
2.20 Польша ........................................................................................................................ 23

Судебный контроль за конституционностью закона

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

2.21 Португалия .................................................................................................................... 24
2.22 Финляндия ...................................................................................................................... 25
2.23 Чехия ............................................................................................................................ 26
2.24 Франция ........................................................................................................................ 26
2.25 Канада .......................................................................................................................... 27
2.26 Швеция .......................................................................................................................... 28
2.27 Швейцария ...................................................................................................................... 29
Сводная таблица .................................................................................................................. 30

Судебный контроль за конституционностью закона | 3

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Введение

Данный документ, подготовленный по запросу председателя Комитета по конституции, праву и правосудию, депутата Кнессета Симхи Ротмана, представляет собой сравнительный обзор норм, касающихся судебного контроля за законами на предмет их соответствия конституции. Страны, рассматриваемые в документе: Австрия, Австралия, Италия, Ирландия, Эстония, Соединенные Штаты, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Нидерланды, Венгрия, Греция, Латвия, Литва, Норвегия, Новая Зеландия, Словакия, Испания, Польша, Португалия, Финляндия, Чехия, Франция, Канада, Швеция и Швейцария.
Как упоминалось, темой данного документа является судебный контроль (Judicial Review) за конституционностью закона, который иногда также называется в научной литературе конституционным контролем (Constitutional Review), в отличие от других видов судебного контроля, которые не рассматриваются в данном обзоре (судебный контроль за законностью административных актов, судебный контроль за конституционными нормами или судебный контроль за процессом законодательного производства).
С самого начала следует подчеркнуть, что, учитывая ограничения по времени и доступности информации, данный документ не претендует на охват всех вопросов, связанных с осуществлением судебного контроля, или на обсуждение всех из них на одном и том же уровне детализации для каждой из рассматриваемых стран. Обзор касается различных типов судебного контроля, как приводящих к отмене закона или его статей (контроль "жесткий"), так и касающихся не применения закона в конкретном случае, или объявления о несоответствии закона конституции (контроль "мягкий").
Кроме того, документ в основном касается судебного контроля за конституционностью законов после их принятия (ex post judicial review – см. расширение далее); и осуществления этого контроля различными судебными инстанциями, с акцентом на специализированный конституционный суд (Конституционный суд) или другой высший суд (Верховный суд). Обзор различных стран сосредоточен, среди прочего, на идентификации инстанции, уполномоченной осуществлять судебный контроль, на мерах, которые суд может принять в рамках этого контроля, и на различных нормах, касающихся процедуры контроля – в частности, правил или требований относительно состава, рассматривающего вопрос, и необходимого большинства для принятия решения по нему.
Сначала мы кратко рассмотрим некоторые из вопросов, возникающих из документа, затем мы рассмотрим основные положения норм в каждой из стран, а в конце документа будет представлена таблица, суммирующая ключевые моменты из рассмотренных стран.

Распределение полномочий для судебного контроля между инстанциями

Что касается проверки полномочий для судебного контроля и их распределения между инстанциями, то основными моделями являются:

1. Централизованная система: в централизованной модели только специализированному органу, обычно Конституционному суду, предоставлено полномочие осуществлять судебный контроль. К странам с такой системой можно отнести Испанию, Италию, Австрию, Германию, Францию, Бельгию, Чехию, Венгрию, Словакию, Литву, Латвию, Польшу и другие.
2. Децентрализованная система: в такой системе нескольким инстанциям, если не всем, предоставлено полномочие осуществлять судебный контроль. Однако ни одно такое решение не может установить прецедент. Примером этого является Соединенные Штаты, где любой суд может решить, существует ли противоречие между законом и конституцией в конкретном случае.
   Следует отметить, что в различных исследованиях иногда классифицируются определенные страны как имеющие гибридную систему (Hybrid system) судебного контроля, то есть такую, которая сочетает в себе характеристики децентрализованной системы с характеристиками централизованной. Однако следует отметить, что это не однородный диапазон, и нет четкого разделения между гибридными системами и системами с централизованной или децентрализованной властью. Например, исследование австрийского парламента (далее: австрийский отчет) определяет Эстонию и Ирландию как имеющие гибридную систему, в то время как исследование ОЭСР (далее: исследование ОЭСР) определяет их как имеющие децентрализованную систему.
   Еще одной возможностью является система, в которой судебный контроль ограничен или вообще отсутствует (см. далее). В этом случае, который иногда также называется парламентским суверенитетом (parliamentary sovereignty), суд действительно интерпретирует конституцию для ее защиты или защиты прав личности, но окончательное полномочие определять статус закона принадлежит парламенту.

Конкретная жалоба против абстрактной

В странах, где полномочия децентрализованы между различными инстанциями, обычно обсуждение конституционности закона основывается на конкретном случае, в котором физическое лицо или группа пострадали от закона. В таком случае судебный контроль осуществляется в рамках обсуждений по конкретному делу. Однако даже в странах с централизованной властью может быть возможность осуществления конкретного судебного контроля. Например, во Франции сторона в судебном процессе, утверждающая, что ее права и свободы, закрепленные в конституции, были нарушены, может обратиться с просьбой о предварительной проверке вопроса конституционности в соответствии с механизмом, изложенным в конституции.

Еще одной возможностью инициировать судебный контроль является проведение абстрактного обсуждения, не связанного с обращением от конкретного пострадавшего. Как правило, возможность проведения абстрактного обсуждения предоставляется только соответствующим инстанциям в странах с централизованной властью. Следует уточнить, что в странах, где власть централизована, конституция или закон, касающийся Конституционного суда, определяет, кто имеет право обратиться в этот суд по вопросу абстрактного судебного контроля. Например, в Австрии право обратиться в Конституционный суд с абстрактной жалобой предоставлено, среди прочего, правительствам федеральных земель и трети членов обеих палат парламента.
В Германии такое право предоставлено федеральному правительству, правительствам земель и четверти членов Бундестага.
В Венгрии Конституционный суд осуществляет абстрактный судебный контроль только по обращению от правительства, четверти членов парламента, президента Верховного суда или уполномоченного по правам человека (the Commissioner for Fundamental Rights).

Судебный контроль до завершения законодательства

Судебный контроль может осуществляться не только задним числом, то есть по закону, который уже принят (ex post review), но и до завершения процесса законодательного производства (ex ante review). Хотя такой контроль может усложнить и затянуть процесс законодательного производства, он также может предотвратить принятие законодательства, которое впоследствии окажется противоречащим конституции, и привести к большей осторожности судей при осуществлении судебного контроля после принятия законодательства.
В большинстве европейских стран, рассмотренных в австрийском отчете, такой контроль невозможен. В странах, где такая возможность существует (Эстония, Ирландия, Бельгия, Венгрия, Норвегия, Польша, Португалия, Финляндия, Франция, Румыния, Кипр, Швеция), как правило, это возможность, а не обязанность; и обращение за таким контролем ограничено определенными субъектами (чаще всего президентом или премьер-министром, председателем парламента или минимальным числом членов парламента). Иногда контроль является рекомендательным, а иногда обязательным. Например:

• В Ирландии президент может направить законопроекты на судебный контроль до их окончательной подписи и превращения в закон. Если Верховный суд установит, что предложение не противоречит конституции, президент обязан подписать его. Напротив, если суд установит, что предложение противоречит конституции, оно не может быть одобрено и стать законом.
• В Бельгии Государственный совет (верховный суд по административным вопросам) дает консультативные заключения по правительственным законопроектам (или частным законопроектам, направленным к нему председателями палат парламента). Контроль включает проверку соответствия законопроекта конституции, международным договорам и законам Европейского Союза, а также процедурным аспектам. Это рекомендация без обязательной силы.

Результаты судебного контроля

Если суд, уполномоченный осуществлять судебный контроль, находит закон противоречащим конституции, он может предпринять несколько шагов, с различной степенью строгости.
Основные меры, обнаруженные в странах, рассмотренных в этом обзоре, следующие:

• Отмена закона (или его статей) или решение о не применении его, не ограниченное конкретным случаем. Эта возможность существует, например, в Австралии, Соединенных Штатах, Франции, Португалии, Греции, Канаде, Испании, Италии, Германии, Австрии, Ирландии, Эстонии, Бельгии, Венгрии, Латвии, Литве, Норвегии, Словакии, Чехии и Польше. В Соединенных Штатах, например, где власть децентрализована и судебная система акцентирует внимание на обязательных прецедентах, суд не получил прямо в конституции право отменять закон (только в судебной практике) и решает каждый раз вопрос о соответствии закона конституции в конкретном случае. Решение высшей инстанции по конкретному делу создает прецедент, который приводит к аналогичному практическому результату, как отмена.
• Не применение закона в конкретном случае. Эта возможность существует, например, в Финляндии и Швеции, где не применение закона в конкретном случае является самым сильным результатом судебного контроля.
• Объявление о несоответствии закона конституции. Эта возможность существует в Великобритании и Новой Зеландии, где суд может опубликовать заявление о "несоответствии", но это не отменяет закон. Таким образом, суд может только направить вопрос в парламент, который является единственным органом, способным отменить или изменить законодательство.
  Следует подчеркнуть, что следует рассматривать механизм "заявления о несоответствии" в соответствующем контексте политико-правовой культуры, в которой он функционирует, а именно в странах, где политическая и правовая традиция явно основана на принципе суверенитета парламента. Этот подход придает большое доверие парламенту и процессу законодательного производства, и вытекает из него более сдержанная система судебного контроля.
  В то же время следует отметить, как видно из этого обзора, что правительство и парламент в Великобритании изменяют законодательство, которое суд объявил несоответствующим.
  Следует подчеркнуть, что во многих странах суду доступны различные средства, которые он может использовать в рамках судебного контроля. Например, в Италии Конституционный суд может указать на конституционный недостаток, существующий в законе, даже не отменяя его, в рамках "объявления о несоответствии". Это заявление сопровождается предупреждением о том, что если законодатель не исправит закон в разумный срок, суд будет вынужден решить вопрос о его отмене. В Норвегии, хотя суду предоставлено право отменять закон, он может использовать ограничительную интерпретацию его положений, чтобы они не противоречили конституции.
  В Канаде, если суду требуется отменить закон из-за его несоответствия конституции, он должен отменить из закона только те части, которые противоречат конституции, если это возможно.

Следует отметить, что есть страны, которые не устанавливают полномочия для судебного контроля, но предоставляют центральное место международному праву и согласованию между национальным законодательством и правами, признанными в рамках международных договоров, что может повлиять на внутреннее законодательство. Поэтому тот факт, что в этих странах нет полномочий для осуществления судебного контроля за конституционностью закона, не свидетельствует о том, что отсутствует какой-либо контроль за законодательством парламента. Например, в Нидерландах конституция устанавливает, что суд не имеет полномочий осуществлять судебный контроль за законодательством, но устанавливает, что нельзя применять национальное законодательство, противоречащее международным договорам или обязательствам международных организаций.
В Швейцарии, Верховный федеральный суд и другие судебные инстанции обязаны применять федеральные законы, даже если они неконституционны, если только не существует конфликта между федеральным законом и международным правом.

Процедурные требования: состав и квалифицированное большинство судей

Как упоминалось, данный документ также рассмотрел вопрос о наличии или отсутствии правил и требований относительно состава, рассматривающего вопрос судебного контроля, и относительно специального большинства судей, необходимого, если таковое имеется, для принятия решения по этому вопросу. Было установлено, что, за исключением Чехии, ни в одной из стран, рассмотренных в данном документе, не существует требования к специальному большинству судей для отмены законов или для осуществления другого типа судебного контроля.
В семи из рассмотренных стран существует требование к определенному или минимальному числу судей в составе, рассматривающем вопрос, касающийся судебного контроля за законами.
Кроме того, в Греции существует требование о привлечении двух профессоров из академической среды к обсуждениям по конституционным вопросам.
Страны, рассмотренные в данном документе, представляют собой разнообразие методов и механизмов для судебного контроля. Ниже будут более подробно рассмотрены механизмы контроля, которые были установлены или внедрены в различных странах.

Обзор стран

Австрия

Конституционный суд Австрии является судебной инстанцией, уполномоченной рассматривать конституционность законов.
В Конституционном суде Австрии работают всего 20 судей - президент, вице-президент, двенадцать постоянных судей и еще шесть судей-заместителей (которые вызываются на судебное заседание, когда один из постоянных судей отсутствует по болезни или по другим причинам).

Задача Конституционного суда заключается в том, чтобы обеспечить соответствие законов страны и постановлений правительства конституции в рамках его роли как "Суда по правам человека", а также обеспечить соблюдение и защиту демократического порядка в стране в соответствии с верховенством закона.

Как уже упоминалось, одной из его основных задач является судебный контроль за законами парламента.
В случае, если в Конституционный суд поступает жалоба на конституционность закона и суд находит, что закон действительно противоречит конституции, суд имеет право отменить закон.
Суд может отменить закон только в том случае, если это является мерой, запрашиваемой истцом, возникшей в ходе рассмотрения иска, или если будет установлено, что закон был принят неуполномоченным лицом.
Если суд установит, что закон недейств