Комитетский законопроект: Законопроект-основа: судебная власть (изменение № 4) (судебный контроль по вопросу о действительности закона)

Ассоциация за гражданские права в Израиле (ACRI)

Нахлат Биньямин 75, Тель-Авив 6515417
Телефон: 03-5608185
Факс: 03-5608165
www.acri.org.il
mail@acri.org.il
23 января 2023

К членам Кнессета

Здравствуйте,

Тема: Позиция Ассоциации за гражданские права по поводу программы министра Левина и предложений депутата Ротмана
по изменениям в законодательстве в области судебной системы

Недавно министр юстиции Ярив Левин объявил о своем намерении продвигать ряд обширных и радикальных изменений
в судебной системе Израиля. Параллельно председатель Комитета по конституции, праву и правосудию, депутат Симха Ротман,
продвигает два своих предложения, касающихся тех же структурных изменений. Ниже мы хотим обратиться к тяжелым и
радикальным последствиям этих изменений для судебной системы Израиля, для системы управления и для прав человека.
Предложения представляют собой опасное и поспешное изменение режима, которое приведет к серьезному нарушению прав человека.

1. Предложения министра Левина и депутата Ротмана по изменению судебной системы включают ряд радикальных
   структурных изменений, начиная с преодоления решений Верховного суда простым парламентским большинством, запрета на
   отмену основополагающих законов Верховным судом и отмены основания разумности в судебных решениях, через
   отмену обязательного статуса мнений юридического советника, назначения юридических советников на должности доверия,
   и отмены исключительности представительства со стороны Государственной прокуратуры, и заканчивая (на данный момент)
   изменениями в процедурах выбора судей, чтобы превратить их в политические назначения.

2. Это комплекс предложений, каждое из которых вызывает значительные трудности, но вместе они ведут к глубокому
   изменению режима, и их значение — это серьезное нарушение верховенства закона, независимости судебной системы и
   самого существования демократического режима в Израиле.

3. Все механизмы, которые предлагается изменить или отменить, жизненно важны для ограничения власти исполнительной
   власти и Кнессета в качестве учредительного и законодательного органа и для предотвращения тирании большинства.
   Это механизмы разделения властей, которые формировались в израильской системе управления на протяжении десятилетий.

4. Принятие предложенных изменений приведет к передаче неограниченной власти правительству, позволит ему действовать
   тиранически, нарушать права человека без ограничений, особенно права меньшинств, а также к произвольному, коррумпированному
   и незаконному поведению в любой области.

5. Судебная система не свободна от трудностей и проблем. Как орган, который сосредоточил свою деятельность за последние
   пятьдесят лет в правовой сфере, и с обширным опытом в судебных разбирательствах в различных инстанциях, особенно в
   Верховном суде, мы сами не раз критиковали решения юридического совета правительства, прокуратуры и, конечно,
   постановления и процедуры суда. Это учреждения, чья задача — защищать права граждан перед властью, но их обычная
   тенденция — прислушиваться к общественным интересам, которые правительство стремится продвигать.

6. На каждое решение, которое инициаторы программы представляют как выражение чрезмерного вмешательства судебной
   системы, мы можем привести примеры решений, которые выражают недостаточное вмешательство. Недовольство определенными
   решениями не является основанием для глубокого изменения режима, и их представление как примеров необходимости программы
   только поднимает вкус мести и неуместности.

7. Даже если судебная система не свободна от проблем, она является жизненно важным институтом, который необходимо
   сохранять независимым и уважать. Это верно для любой демократической системы управления и вдвойне верно для
   государства Израиль. Судебная система, на всех ее уровнях, является в израильской системе управления первым и почти
   единственным средством ограничения власти.

8. Между Кнессетом и правительством нет реального разделения в израильской парламентской системе, и инструменты
   контроля Кнессета слабы и неэффективны по сравнению с властью правительства и его почти абсолютным контролем над
   Кнессетом.

9. Кроме того, у Израиля нет полной конституции, большинство основополагающих законов, которые составляют части
   будущей конституции, не защищены, и нет различия между Кнессетом в качестве законодательного органа и Кнессетом в
   качестве учредительного органа, что обеспечивает политическому большинству в данный момент значительный контроль
   над установлением новых основополагающих законов и изменением существующих основополагающих законов.

10. Основные права, необходимые для демократического существования государства, никогда не были явно закреплены
    в основополагающих законах, такие как право на равенство и свободу слова. Это права, без которых нет демократии.
    Они были закреплены в судебной практике как часть основополагающего закона. Отсутствие закрепления этих основных
    прав демонстрирует, как даже самые базовые права вынуждены получать защиту через суды и посредством расширительной
    интерпретации основополагающих законов, а политическая система терпит неудачу в их защите.

11. В израильской системе управления также отсутствуют значительные другие структуры сдержек и противовесов, как
    в других демократических странах — например, федеральная структура, региональные выборы, две палаты парламента или
    подчинение международным договорам по правам человека и международным судам.

12. Более того, растущее вмешательство правительства и Кнессета в осуществление суверенитета на территории,
    подвергнутой продолжающейся и постоянной оккупации, с де-факто аннексией этой территории, означает, что решения
    исполнительной и законодательной власти постоянно влияют на миллионы людей под военным управлением, которые не
    имеют права голосовать и быть избранными, и судебная система является единственным барьером между ними и властью.

13. Поэтому мы полностью отвергаем попытку манипулятивно принять отдельные элементы из демократических
    режимов, игнорируя исключительные аспекты израильской системы управления и созданные в ней сдержки и противовесы.
    Каждая система управления стоит сама по себе и имеет свою внутреннюю логику.

14. Прежде чем мы обратимся к каждому из предложенных изменений, мы хотим рассмотреть в целом: передача
    всего комплекса предложений означает, что правительство сможет легко нарушать права человека без сдерживающего фактора.
    Оно сможет закрепить серьезные нарушения прав человека в основополагающих законах, на которые не будет никакой
    судебной проверки, или, альтернативно, сможет легко заново принять законы, которые Верховный суд признал
    неконституционными из-за их нарушения основных прав. Если этого недостаточно, политические факторы получат
    свободу принимать незаконные или произвольные решения, и судебная система постепенно потеряет свою независимость
    и профессионализм и не сможет выполнять свою демократическую задачу по защите граждан от власти.

15. Как организация по защите прав человека, мы на протяжении многих лет наблюдали за изменениями и
    трансформациями в израильском обществе. Мы продвигали права человека с правительствами всех политических
    сторон и защищали права граждан из всех уголков политического спектра. Это сигнал тревоги для всех сторонников
    прав человека. Это не вопрос правых или левых. Похожие процессы, происходившие в других демократических странах,
    доказывают: сначала будут сняты ограничения на применение власти, а затем будет использована неограниченная
    власть для глубокого нарушения прав личности и увековечения власти. Восстановление ущерба займет долгие годы.

Предложение депутата Симхи Ротмана о различных изменениях в основополагающем законе: Судопроизводство

Запрет на судебный контроль в отношении действительности основополагающего закона

16. Депутат Ротман предлагает установить, что тот, кто имеет судебную власть согласно закону, включая Верховный суд,
    не будет обязан, прямо или косвенно, рассматривать вопрос о действительности основополагающего закона. Мы
    категорически против этого опасного предложения.

17. Вопрос о судебной власти конституции и поправок к конституции является серьезным вопросом, который возникает,
    когда существует полная и защищенная конституция, изменение которой требует широкого согласия. В Израиле такой
    конституции нет; есть основополагающие законы, которые составляют главы возможной будущей конституции. Принятие
    новых основополагающих законов осуществляется по тому же процессу, что и обычное законодательство, почти всегда
    путем простого большинства или, в лучшем случае, большинством в 61 депутата Кнессета. Реальность показывает,
    что Кнессет не колебался принимать основополагающие законы без широкого согласия, а на основе коалиционного
    большинства, осуществляя частые и многочисленные изменения в основополагающих законах и таким образом
    изменяя правила игры в интересах парламентского большинства с немедленным вступлением в силу.

18. Более того, в то время как ожидание, что основополагающие законы будут включать наряду с
    конституционными принципами также основные ценности, включая Хартии прав человека, реальность показывает,
    что Кнессет не только не закрепляет основные права в законе (такие как равенство и свобода слова), но также не
    колебался использовать основополагающие законы для нарушения прав, хотя нарушение прав должно происходить в
    обычном законе, поскольку оно отражает отступление от признанных прав, а не отмену права. Закрепление
    нарушения прав в основополагающих законах является попыткой увековечить нарушение права даже для других
    правительств, которые не хотят нарушать право. Ярким примером является основополагающий закон о национальности,
    где прямо закреплено нарушение права на равенство арабского меньшинства. Другим примером является проект
    основополагающего закона: Иммиграция депутата Ротмана, который стремится лишить права доступа к судам и
    других основных прав для иммигрантов.

19. Вместо того чтобы закрепить демократические принципы для осуществления учредительной власти, которые
    обеспечат специальную и торжественную процедуру для изменения конституции и продвижения проекта конституции
    с широким согласием, мы видим обратный процесс, злоупотребление учредительной властью и отсутствие
    сдерживающих факторов в осуществлении власти для узкополитических нужд тех, кто в данный момент управляет
    властью. В этой реальности, до тех пор, пока не будет установлена полная, согласованная и защищенная
    конституция, крайне важно иметь судебный контроль, и также необходимо закрепить власть вмешиваться в
    основополагающие законы и не оставлять развитие этих доктрин на усмотрение суда.

20. До сих пор суд воздерживался от отмены основополагающего закона (вопрос о неконституционном
    конституционном изменении), но он установил, что это возможно при наличии определенных крайних условий,
    которые потребуют его вмешательства, когда будет злоупотребление учредительной властью Кнессета или когда
    речь идет о неконституционном изменении, которое отрицает основные принципы демократического режима или
    основные характеристики Израиля как еврейского государства.

21. Более того, Верховный суд также должен рассматривать вопросы процедуры и действительности основополагающего
    закона или поправки к основополагающему закону, когда существует спор по этому вопросу. Например —
    было ли процессом лишено права участия депутатов Кнессета, прошел ли основополагающий закон с большинством,
    предусмотренным законом, и применяется ли к определенной поправке положение о защите. Эти вопросы может
    разрешить только суд, при отсутствии другого согласованного механизма для их рассмотрения.

22. Наконец, обсуждение действительности основополагающих законов также жизненно важно для устранения
    сомнений в отношении интерпретации основополагающего закона, которые могут быть рассмотрены только в
    контексте обсуждения его действительности. Например, когда существуют несколько способов интерпретировать
    закон или когда есть противоречие между двумя основополагающими законами. Юридическое обсуждение может
    прояснить правильную интерпретацию, как это было, например, в вопросе основополагающего закона о
    национальности. Там юридический советник правительства предложил принять определенную интерпретацию
    некоторых статей закона, и эта интерпретация привела суд к выводу, что можно примирить основополагающий
    закон о национальности с основополагающим законом: Честь человека и свобода.

23. Таким образом, предложенное ограничение недопустимо и должно быть отклонено. До тех пор, пока не
    будет установлена полная и жесткая конституция, в которой также будут обсуждаться механизмы судебного контроля,
    нельзя оставлять учредительную власть как неограниченную власть, на которую не будет судебного контроля,
    и нельзя лишать права доступа к судам по этому вопросу. Если предложение будет принято, существует реальная
    угроза тирании большинства, поскольку политическому большинству в любой момент будет позволено нарушать
    основные права и права политических меньшинств, в зависимости только от его мировоззрения. При отсутствии
    власти проверять нарушения прав человека и меньшинств, пострадавшие останутся на милость политического
    большинства и будут беззащитны.

24. Кроме того, это представляет собой реальную угрозу для конституционных принципов, установленных и
    закрепленных в израильском праве. Предложенный порядок создаст ситуацию, которая позволит большинству,
    управляющему властью, изменять правила игры в своих интересах и даже увековечивать свою власть через
    поправки к основополагающим законам, и это без какого-либо судебного контроля.

Судебный контроль за законами и пункт о преодолении

25. Депутат Ротман предлагает установить, что Верховный суд имеет право осуществлять судебный контроль
    за законом и отменять его, если он противоречит положению, защищенному основополагающим законом.
    С другой стороны, предложение включает ряд таких драконе и всеобъемлющих ограничений и условий,
    которые фактически опустошают эту власть и превращают ее в мертвую букву. Если предложение будет принято,
    не будет никаких ограничений для Кнессета на принятие законов, нарушающих конституционные права человека,
    и даже заранее предотвратить судебный контроль за их действительностью, и у граждан не будет никакой
    защиты.

26. Согласно предложению, только Верховный суд сможет установить, что закон неконституционен, только
    с согласия всех 15 судей Верховного суда единогласно и только в случае, если закон явно противоречит
    положению, защищенному основополагающим законом. Более того, Верховный суд не сможет отменить закон,
    если в него была включена преодолевающая оговорка, принятая большинством в 61 депутата Кнессета,
    только после того, как пройдет год с окончания срока полномочий Кнессета, который его принял, и
    преодолевающая оговорка не была подтверждена (то есть закон может оставаться в силе в течение долгих лет,
    прежде чем его вообще можно будет обсудить).

27. Значение предложения заключается в том, что если законодатель нарушает конституционное право,
    требуется единогласное согласие 15 судей для его отмены, и тогда Кнессет сможет заново принять его
    на основе преодолевающей оговорки, и если Кнессет захочет, он сможет заранее включить преодолевающую
    оговорку в закон, нарушающий конституционные права, и таким образом заранее предотвратить судебный контроль.
    Если это предложение будет принято, у власти не будет реальных ограничений на нарушение прав человека
    при обычном коалиционном большинстве.

28. Начнем с того, что формальное закрепление полномочий Верховного суда отменять законы важно,
    хотя, по нашему мнению, оно никогда не было предметом спора, и оно явно вытекает из основополагающих
    законов 1992 года. Но когда к полномочиям прилагается ряд условий, которые фактически исключают
    возможность вмешательства в законодательство, это не более чем обман.

29. Требование к составу из 15 судей неконституционно, поскольку оно приведет к нарушению права доступа
    к судам в любом случае, когда судья находится в отпуске, на больничном или в академическом отпуске,
    или если у одного из судей есть препятствия для рассмотрения дела, поэтому следовало бы установить,
    что состав будет включать 9 или 11 судей, но не более.

30. Мы категорически против предложений, согласно которым отмена закона будет осуществляться только
    единогласно или с значительным большинством. Судебные решения, имеющие судьбоносное значение, всегда
    принимались большинством голосов, и нет оснований позволять закону, который большинство судей признало
    неконституционным, существовать только из-за мнения меньшинства. Хотя есть примеры специального большинства
    в отмене законов, в большинстве демократических стран требуется простое большинство, в меньшинстве
    требуется чуть большее большинство, и только в Эль-Сальвадоре требуется единогласное решение