Комитетский законопроект: Законопроект-основа: судебная власть (изменение № 4) (судебный контроль по вопросу о действительности закона)

1

ט' באדר התשפ"ג, 2 במרץ 2023
אל: חברי ועדת החוקה
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה

לבקשת חברי הוועדה - מיפוי סעיפים בחוקי היסוד שאינם משוריינים והתייחסות לזכויות "בלתי מנויות"
על פי נוסח הוועדה שאושר לקריאה הראשונה (בכפוף לרביזיה), הסמכות לבטל חקיקה ראשית תוגבל למקרים
של פגם הליכתי (העדר עמידה בדרישת רוב או במספר קריאות) או למקרים שבהם "החוק סותר בבירור הוראה
בחוק-יסוד, שהרוב הנדרש לשינויה או התנאים לפגיעה בה קבועים בחוק-יסוד".
חברי הוועדה ביקשו לקבל התייחסות לאופן שבו ההגדרות המוצעות ישליכו על היקף הביקורת השיפוטית, הן
לעניין זכויות שאינן מנויות במפורש בחוקי היסוד, והן לעניין זכויות או הוראות שאינן "משוריינות" באמצעות
דרישת רוב או באמצעות קביעת התנאים לפגיעה בהם.

ראשית, ביחס לזכויות שאינן מנויות במפורש בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו – הפסיקה קבעה שורה של
זכויות שניתן "לגזור" מ"כבוד האדם", גם אם לא במלוא היקפן, מקום בו הן מצויות בקשר ענייני הדוק לכבוד
האדם, כגון: חופש הביטוי, הזכות להליך הוגן, שוויון, חופש התנועה, ועוד. בהתאם לכך, קבעה הפסיקה כי
הפגיעה בזכויות אלה צריכה להיעשות בכפוף לפסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
הצעת חוק היסוד שמדגישה כי ניתן להפעיל ביקורת שיפוטית רק ביחס לחוק הסותר בבירור הוראה בחוק יסוד,
מבקשת לתחום את היקף הזכויות שפגיעה בהן תוביל להחלת ביקורת שיפוטית. ואולם, השאלה מה היקף
הצמצום שייגרם כתוצאה מהניסוח המוצע היא שאלה פרשנית שהתשובה לה תיגזר מהעוצמה שבה הפגיעה
הנטענת בזכויות "נגזרות" פוגעת גם בכבוד האדם, וקשה לקבוע מראש מסמרות בעניין זה.

שנית, ביחס להוראות בחוקי היסוד שאינן משוריינות – כאמור בדיוני הוועדה, ברור כי ניתן יהיה להפעיל את
הסמכות לביקורת שיפוטית ביחס לחוקים הסותרים את הסעיפים הבאים בחוקי יסוד, המשוריינים בשריון
"פורמאלי" (דרישת רוב לשינויים) או "מהותי" (קיומה של פסקת הגבלה):
חוק-יסוד: הממשלה; חוק-יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי; סעיפים 6 ו-7 בחוק-יסוד:
ירושלים בירת ישראל; סעיפים 4, 9א, 44, 45, 45א ו-46 בחוק-יסוד: הכנסת; חוק-יסוד: משאל עם; סעיף 3ב
לחוק-יסוד: משק המדינה; חוק-יסוד: חופש העיסוק; וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
יתר הסעיפים בחוקי היסוד אשר אינם "משוריינים" באופן האמור (אינם כוללים דרישת רוב או פסקת
הגבלה), ולפיכך לכאורה לא ניתן יהיה להחיל ביקורת שיפוטית ביחס לפגיעה בהם, יובאו בטבלה שלהלן.
ואולם, בהמשך לדברים שנאמרו בדיון, יכולות להתעורר לגבי חלק מן הסעיפים בטבלה שאלה פרשנית: האם
למרות שאינם כוללים פסקת הגבלה ניתן למצוא בחוק יסוד "תנאים לפגיעה" בהם. השאלה יכולה להתעורר
ביחס לסעיפים בחוקי היסוד המאפשרים למחוקק לקבוע בחוק הוראות שונות. כך למשל, סעיף 17 לחוק-יסוד:
הכנסת קובע כי לחברי הכנסת תהיה חסינות, ופרטים לעניין זה ייקבעו בחוק. השאלה האם הוראה בחוק יסוד
שמפנה לקביעת הוראות בחוק רגיל יכולה להתפרש כ"תנאי לפגיעה" בחוק היסוד?

2

אנו סבורים כי הוראה בחוק יסוד המפנה לחוק רגיל יכולה להתפרש כקובעת "תנאים לפגיעה" רק אם מטרתה
לאפשר פגיעה זו. לכן, למשל, הוראה דוגמת הוראת החסינות שהוזכרה לעיל, לא תיחשב כ"משוריינת" מכיוון
שמטרתה אינה לאפשר פגיעה בהסדר הקבוע בחוק היסוד אלא להשלים פרטים בעניינו. מנגד, יש הוראות
אשר ניתן לגרוס כי מטרתן לקבוע "תנאים לפגיעה" בכלל שקבוע בחוק היסוד, ולכן ניתן לראות בהן הוראות
"משוריינות". נוכח האמור, בטבלה שלהלן סומנו באדום הסעיפים שניתן לטעון לגביהם שהם "משוריינים"
כי מטרתם לקבוע "תנאים לפגיעה" בהם בחוק.
יובהר, כי הדברים יכולים להיות נתונים לפרשנויות שונות, ועל כן, ככל שמבקשים להימנע מספקות פרשניים
אפשריים באשר להיקף הסעיפים המשוריינים, ניתן לשקול להבהיר זאת מראש בחוק היסוד.

כמו כן, יש לציין כי זכויות הכלולות בסעיפים שאינם "משוריינים" עשויות להיות מוגנות מכוח סעיפים
"משוריינים" אחרים. כך, למשל, הזכות לבחור והזכות להיבחר שבסעיפים 5 ו-6 לחוק-יסוד: הכנסת כלולות
בסעיפים שאינם "משוריינים", אך עשויות להיות מוגנות מכוח סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת הקובע את שיטת
הבחירות בישראל שהוא סעיף "משוריין". ואולם, גם ביחס לסעיפים כאמור, קשה לצפות מה היקף ההגנה
"הנגזרת" שתוענק לזכות שאינה משוריינת באופן ישיר.

זכויות יסוד / עקרון משטרי מספרי סעיפים פירוט

חוק-יסוד: הכנסת
מהות הכנסת, מקום מושבה והרכבה 1, 2, 3
על פי הסעיפים הכנסת היא בית הנבחרים של המדינה, מקום מושבה בירושלים, והיא תהיה בת 120 חברים.
הזכות לבחור 5
הסעיף קובע כי כל אזרח ישראלי בן שמונה עשרה יוכל לבחור לכנסת אלא אם בית המשפט שלל ממנו זכות זו על פי חוק.
הזכות להיבחר 5א, 6, 6א, 7א
הסעיפים מסדירים מה הם תנאי הכשירות ומה הן ההגבלות על השתתפות רשימות ומועמדים בבחירות לכנסת, לרבות בשל פרישה מסיעה, הרשעה בעבירה פלילית או שלילת קיומה של מדינת ישראל כיהודית ודמוקרטית, הסתה לגזענות או תמיכה במאבק מזוין.
7
הסעיף קובע כי בעלי תפקידים מסוימים אינם יכולים להיות מועמדים לכנסת אלא אם התפטרו לפני הגשת מועמדותם (למשל, עובדי מדינה וקציני צבא בכירים). לצד זאת, הסעיף מאפשר להאריך בחוק את "תקופת הצינון" שלהם כך שתתחיל לפני הגשת מועמדותם.

3

תקופת כהונת הכנסת ומועד הבחירות 8, 9
הסעיפים קובעים כי הכנסת תכהן ארבע שנים ומהו מועד הבחירות לכנסת.
הוראות הנוגעות לניהול הבחירות 10, 11
הסעיפים קובעים כי יום הבחירות הוא יום שבתון ואת אופן פרסום תוצאות הבחירות.
כינוס הכנסת 12
הסעיף קובע מועד לכינוס הכנסת לאחר פרסום תוצאות הבחירות וכאשר המועד האמור סמוך למועד חג או יום מנוחה הוא מאפשר לסטות מהכלל בחוק.
הוראות לעניין ישיבת הפתיחה והצהרת אמונים ומועדי הכנסים 14, 15, 16, 16א, 31
הסעיפים קובעים את סדרי כינוס הכנסת ומועדי הכנסים, לרבות מועד ישיבת הפתיחה וסדריה, והוראות הנוגעות להצהרת אמונים של חבר הכנסת.
חסינות חברי הכנסת ובנייניה 17, 18
הסעיפים קובעים את חסינות חברי הכנסת ובנייניה, ומציינים שהפרטים ייקבעו בחוק.
תקנון הכנסת וסדרי עבודת הכנסת 19
הסעיף קובע כי הכנסת תקבע את סדרי עבודתה בחוק, ומעניק מעמד לתקנון, לנוהג ולנוהל המקובלים בכנסת.
הוראות לעניין יו"ר הכנסת, סגניו וממלאי מקום 20, 20א
הסעיפים מסדירים את בחירת יו"ר הכנסת וסגניו וקובעים הוראות לעניין השעייתם או העברתם מכהונתם. כמו כן, הסעיפים קובעים הוראות בדבר בחירת ופעולת ממלא מקום יו"ר הכנסת.
ועדות הכנסת וועדות חקירה 21, 22
הסעיפים קובעים הוראות בדבר ועדות חקירה פרלמנטריות וועדות הכנסת, לרבות סמכות זימון נושאי משרה לדיונים.
זכויות שרים וסגני שרים שאינם חברי הכנסת 23
על פי הסעיף לשר ולסגן שר שאינם חברי הכנסת דין זהה לדין שרים וסגני שרים שהינם חברי הכנסת, אך אין להם זכות הצבעה בכנסת.
מניין 24
על פי הסעיף, הכנסת תדון ותחליט בכל מספר חברים אם אין בחוק הוראה אחרת לעניין זה.
רוב 25
על פי הסעיף, הכנסת תחליט ברוב דעות; סדרי ההצבעה ייקבעו בתקנון, והכל כשאין בחוק הוראה אחרת לעניין זה.
פומביות 26, 27
הסעיפים קובעים הוראות לעניין מיקום ישיבות הכנסת ופומביותן.

4

פרסום 28
הסעיף קובע מניעת אחריות פלילית או אזרחית בגין פרסום דברים שנאמרו בישיבות הכנסת.
התפזרות הכנסת 34, 35, 36, 36א, 37, 38
סעיפים אלה קובעים הוראות לעניין התפזרות מוקדמת של הכנסת, לרבות בשל אי קבלת חוק התקציב, מועד הבחירות לאחר התפזרות הכנסת, תקופת כהונת הכנסת שלאחר התפזרות ורציפות הכהונה והחקיקה.
שכר חברי הכנסת 39
הסעיף קובע שחברי הכנסת יקבלו שכר כפי שנקבע בחוק.
התפטרות חבר הכנסת 40, 41, 42ג
הסעיפים קובעים הוראות לעניין התפטרות חבר הכנסת, לרבות במסגרת ההסדר הנורבגי ואת תוצאות ההתפטרות.
פקיעת כהונה, הפסקת כהונה והשעיה מכהונה 42, 42א, 42ב
הסעיפים קובעים הוראות לעניין פקיעת כהונת ח"כ והשעייה ממנה בשל מינוי לתפקיד, הרשעה בעבירה שיש עמה קלון ובשל קיום התנאים המנויים בסעיף 7א (הסתה לגזענות / תמיכה במאבק מזוין).
חילופים של חברי כנסת 43
הסעיף קובע כי אם נתפנתה משרתו של חבר הכנסת יבוא במקומו המועמד ששמו נקוב ראשון אחרי שמו של אחרון הנבחרים מתוך רשימת המועמדים.
חוק-יסוד: השפיטה
סמכות שפיטה 1
הסעיף קובע למי יש סמכות שפיטה, לרבות מתן אפשרות לקבוע עוד בתי משפט ובתי דין בעלי סמכות שפיטה בחוק.
אי-תלות 2
הסעיף קובע שבעניני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה זולת מרות הדין.
פומביות 3
הסעיף קובע כי בית המשפט ידון בפומבי למעט אם נקבע אחרת בחוק.
מינוי שופטים והצהרת אמונים 4, 5, 6
הסעיפים קובעים את תנאי כשירות השופטים, את אופן מינויים ואת הצהרת האמונים שעליהם להצהיר.
תקופת כהונה 7
הסעיף קובע כי שופט יכהן עד לפרישה/התפטרות/מינוי לתפקיד אחר, למעט אם הופסקה כהונתו מוקדם יותר בהחלטת בית דין משמעתי או בהחלטת 7 מ-9 חברי הוועדה לבחירת שופטים.

5

שופט שפרש 8
שופט שיצא לקצבה יכול שיתמנה לתפקיד של שופט, לזמן, בדרך ובתנאים שנקבעו בחוק.
סייג לשינוי כהונה 9
הסעיף קובע כי שופט לא יועבר דרך ממקום כהונתו לבית משפט במקום אחר אלא בהסכמת נשיא בית המשפט העליון או בית דין משמעתי. כמו כן הוא קובע שאי אפשר למנות שופט לכהונה בפועל בדרגה נמוכה יותר אלא בהסכמתו.
משכורת וגמלאות 10
הסעיף קובע כי משכורתם ותשלומים אחרים שישולמו לשופטים ייקבעו בחוק או בהחלטה של הכנסת או ועדה מוועדותיה. לא ניתן להפחית ממשכורתם של שופטים בלבד.
ייחוד כהונה 11
הסעיף קובע ששופט לא יעסוק בעיסוק נוסף ולא ימלא תפקיד ציבורי אלא בתנאים המפורטים.
שיפוט פלילי 12
הסעיף קובע את התנאים לפתיחה בחקירה פלילית נגד שופט ודיון באישומים נגדו, אך קובע שניתן להחריג מתנאים אלה סוגי עבירות שנקבעו בחוק.
שיפוט משמעתי והשעיה של שופטים 13, 14
הסעיפים קובעים הסדרים לניהול הליך משמעתי נגד שופט לרבות השעייתו בתקופת הבירור.
בית המשפט העליון 15
הסעיף קובע את מקום מושבו של בית המשפט העליון בירושלים ואת תפקידיו וסמכויותיו של בית המשפט העליון.
בתי משפט אחרים 16
הסעיף קובע כי הקמה של בתי משפט מחוזיים, בתי משפט שלום ובתי משפט אחרים והסדרת סמכויותיהם יהיו לפי חוק.
ערעור, דיון נוסף, משפט חוזר 17, 18, 19
הסעיפים קובעים הוראות לעניין הזכות לערעור, ובעניין האפשרות לקיום דיון נוסף או משפט חוזר.
הלכה פסוקה 20
הסעיף קובע הוראות לעניין תקדים מחייב או מנחה.
רשמים 21
הסעיף קובע שלבית המשפט יכול שיהיו רשמים.
יציבות החוק 22
על פי הסעיף אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק זה.
קביעת הוראות בחוק ולפיו 23, 24
הסעיפים קובעים עניינים שיש לקבוע הוראות לגביהם בחוק או לפיו.

6

חוק-יסוד: משק המדינה
מיסים, מילוות חובה ואגרות 1
על פי הסעיף, מיסים, תשלומי חובה ואגרות לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק או על פיו.
אם קביעת השיעורים נעשית בתקנות היא מחייבת אישור של הכנסת או ועדה מוועדותיה.
נכסי המדינה 2
על פי הסעיף, עסקאות בנכסי המדינה ייעשו בידי מי שהוסמך לכך בחוק או על פיו.
תקציב המדינה 3
על פי הסעיף, תקציב המדינה ייקבע בחוק אחת לשנה ומפורטות הוראות שונות לעניין מועד הנחת חוק התקציב וקבלתו. כמו כן, מפורטות הוראות לעניין דין וחשבון על ביצועו ומובהר כי פרטים בעניין זה ייקבעו בחוק.
תקציב רב שנתי 3א
על פי הסעיף, הממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תכנית תקציב רב-שנתית.
חקיקה הצריכה תקציב
*סעיף זה אינו משוריין, אך על פי הנוסח המוצע ניתן יהיה לפסול חקיקה שלא התקבלה בהתאם לאמור בו מכוח "הביקורת ההליכית".
3ג
הסעיף מגדיר הצעת חוק תקציבית וקובע את הרוב הדרוש לקבלתה (50 חברי הכנסת).
שטרי כסף ומטבעות 4
הסעיף קובע כי הדפסת שטרי כסף ומטבעות יהיו על פי חוק.
ביקורת 5
על פי הסעיף משק המדינה יעמוד לביקורת מבקר המדינה.
חוק-יסוד: הצבא
מהות הצבא 1
על פי הס