Комитетский законопроект: Законопроект-основа: судебная власть (изменение № 4) (судебный контроль по вопросу о действительности закона)

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Судебный контроль за конституционностью закона

Автор: Эхуд Бакар, Ади Коэн-Ахаронов и Ишай Лекс | Утверждено: д-р Лиор Бен Давид
Дата: 26 швата 5783 (17 февраля 2023 г.)

Юридический обзор

Судебный контроль за конституционностью закона

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Содержание

Введение .......................................................................................................................... 3
1.1 Распределение полномочий для судебного контроля между инстанциями ................................ 3
1.2 Конкретная жалоба против абстрактной ........................................................................... 4
1.3 Судебный контроль до завершения законодательного процесса ........................................... 5
1.4 Результаты судебного контроля ....................................................................................... 6
1.5 Процедурные требования: состав и квалифицированное большинство судей .......................... 8
Обзор стран ....................................................................................................................... 8
2.1 Австрия .......................................................................................................................... 8
2.2 Австралия ......................................................................................................................... 9
2.3 Италия .......................................................................................................................... 10
2.4 Ирландия ......................................................................................................................... 11
2.5 Эстония ........................................................................................................................ 12
2.6 Соединенные Штаты ...................................................................................................... 12
2.7 Бельгия .......................................................................................................................... 13
2.8 Великобритания ............................................................................................................. 13
2.9 Германия ......................................................................................................................... 15
2.10 Дания ............................................................................................................................ 16
2.11 Нидерланды .................................................................................................................. 17
2.12 Венгрия ......................................................................................................................... 18
2.13 Греция .......................................................................................................................... 19
2.14 Латвия ........................................................................................................................... 19
2.15 Литва ............................................................................................................................ 20
2.16 Норвегия ....................................................................................................................... 20
2.17 Новая Зеландия ........................................................................................................... 21
2.18 Словакия ....................................................................................................................... 22
2.19 Испания ........................................................................................................................ 22
2.20 Польша .......................................................................................................................... 23
2.21 Португалия .................................................................................................................... 24
2.22 Финляндия ..................................................................................................................... 25
2.23 Чехия ............................................................................................................................ 26
2.24 Франция ........................................................................................................................ 26
2.25 Канада .......................................................................................................................... 27
2.26 Швеция .......................................................................................................................... 28
2.27 Швейцария ...................................................................................................................... 29
Сводная таблица ................................................................................................................. 30

Судебный контроль за конституционностью закона | 3

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Введение

Данный документ, подготовленный по запросу председателя Комитета по конституции, праву и правосудию, депутата Кнессета Симхи Ротмана, представляет собой сравнительный обзор норм, касающихся судебного контроля за законами на предмет их соответствия конституции. Страны, рассматриваемые в документе: Австрия, Австралия, Италия, Ирландия, Эстония, Соединенные Штаты, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Нидерланды, Венгрия, Греция, Латвия, Литва, Норвегия, Новая Зеландия, Словакия, Испания, Польша, Португалия, Финляндия, Чехия, Франция, Канада, Швеция и Швейцария.
Как упоминалось, темой данного документа является судебный контроль (Judicial Review) за конституционностью закона, который иногда также называется в научной литературе конституционным контролем (Constitutional Review), в отличие от других видов судебного контроля, которые не рассматриваются в данном обзоре (судебный контроль за законностью административных актов, судебный контроль за конституционными нормами или судебный контроль за процессом законодательного производства).
С самого начала следует подчеркнуть, что, учитывая ограничения по времени и доступности информации, данный документ не претендует на охват всех вопросов, связанных с осуществлением судебного контроля, или на обсуждение всех вопросов с одинаковой степенью детализации в каждой из рассматриваемых стран. Обзор касается различных видов судебного контроля, будь то контроль, приводящий к отмене закона или его статей (контроль "жесткий"), или же речь идет о неисполнении закона в конкретном случае, или о заявлении о несоответствии закона конституции (контроль "мягкий").
Кроме того, документ в основном касается судебного контроля за конституционностью законов после их принятия (ex post judicial review – см. расширение далее); и осуществления этого контроля различными судебными инстанциями, с акцентом на конституционный суд или другой высший суд (высший суд). Обзор различных стран сосредоточен, среди прочего, на идентификации инстанции, уполномоченной осуществлять судебный контроль, на мерах, которые суд может принять в рамках этого контроля, и на различных нормах, касающихся процедуры контроля – в частности, правил или требований относительно состава суда, рассматривающего вопрос, и необходимого большинства для принятия решения по нему.
Сначала мы кратко рассмотрим некоторые из вопросов, возникающих из документа, затем мы рассмотрим основные нормы в каждой из стран, а в конце документа будет представлена таблица, суммирующая ключевые моменты из рассмотренных стран.

Распределение полномочий для судебного контроля между инстанциями

Что касается проверки полномочий для судебного контроля и их распределения между инстанциями, то основными моделями являются:

1. Централизованная система: в централизованной модели только специализированному органу, обычно конституционному суду, предоставлено право осуществлять судебный контроль. К странам с такой системой можно отнести Испанию, Италию, Австрию, Германию, Францию, Бельгию, Чехию, Венгрию, Словакию, Литву, Латвию, Польшу и др.
2. Децентрализованная система: в такой системе нескольким инстанциям, если не всем, предоставлено право осуществлять судебный контроль. Однако ни одно такое решение не может установить прецедент. Примером является Соединенные Штаты, где любой суд может решить, существует ли в конкретном случае противоречие между законом и конституцией.
   Следует отметить, что в различных исследованиях иногда классифицируют определенные страны как имеющие гибридную систему (Hybrid system) судебного контроля, то есть такую, которая сочетает в себе характеристики децентрализованной системы с характеристиками централизованной. Однако следует отметить, что это не однородный диапазон, и нет четкого разделения между гибридными системами и системами с централизованной или децентрализованной властью. Например, исследование австрийского парламента (далее: австрийский отчет) определяет Эстонию и Ирландию как имеющие гибридную систему, в то время как исследование ОЭСР (далее: исследование ОЭСР) определяет их как имеющие децентрализованную систему.
   Еще одной возможностью является система, в которой судебный контроль ограничен или вообще отсутствует (см. далее). В этом случае, который иногда также называют парламентским суверенитетом (parliamentary sovereignty), суд действительно интерпретирует конституцию для ее защиты или защиты прав личности, но окончательная власть устанавливать статус закона принадлежит парламенту.

Конкретная жалоба против абстрактной

В странах, где полномочия децентрализованы между различными инстанциями, обычно обсуждение конституционности закона основывается на конкретном случае, в котором физическое лицо или группа пострадали от закона. В таком случае судебный контроль осуществляется в рамках разбирательства по конкретному делу. Однако даже в странах с централизованной властью может быть возможность осуществления конкретного судебного контроля. Например, во Франции сторона в судебном процессе, утверждающая, что ее права и свободы, закрепленные в конституции, были нарушены, может обратиться с просьбой о предварительном рассмотрении вопроса о конституционности в соответствии с механизмом, изложенным в конституции.

Еще одной возможностью инициировать судебный контроль является проведение абстрактного разбирательства, не связанного с обращением от конкретного пострадавшего. Как правило, возможность проведения абстрактного разбирательства предоставляется только соответствующим инстанциям в странах с централизованной властью. Следует уточнить, что в странах, где существует централизованная власть, конституция или закон, касающийся конституционного суда, определяет, кто является субъектами, имеющими право обратиться в этот суд по вопросу абстрактного судебного контроля. Например, в Австрии право обратиться в конституционный суд с абстрактной жалобой предоставлено, среди прочего, правительствам федеральных земель и трети членов каждого из двух палат парламента.
В Германии это право предоставлено федеральному правительству, правительствам земель и четверти членов бундестага.
В Венгрии конституционный суд осуществляет абстрактный судебный контроль только по обращению от правительства, четверти членов парламента, президента верховного суда или уполномоченного по правам человека (the Commissioner for Fundamental Rights).

Судебный контроль до завершения законодательного процесса

Судебный контроль может осуществляться не только задним числом, то есть по закону, который уже принят (ex post review), но и до завершения законодательного процесса (ex ante review). Хотя такой контроль может усложнить и затянуть процесс законодательного производства, он также может предотвратить принятие закона, который впоследствии окажется противоречащим конституции, и привести к большей осторожности судей при осуществлении судебного контроля после принятия закона.
В большинстве европейских стран, рассмотренных в отчете австрийского парламента, такой контроль невозможен. В странах, где такая возможность существует (Эстония, Ирландия, Бельгия, Венгрия, Норвегия, Польша, Португалия, Финляндия, Франция, Румыния, Кипр, Швеция), как правило, это возможность, а не обязанность; и обращение за таким контролем ограничено определенными субъектами (обычно президентом или премьер-министром, председателем парламента или минимальным числом членов парламента). Иногда контроль является рекомендательным, а иногда обязательным. Например:

• В Ирландии президент может направить законопроекты на судебный контроль до их окончательной подписи и превращения в закон. Если верховный суд установит, что законопроект не противоречит конституции, президент обязан его подписать. Напротив, если суд установит, что законопроект противоречит конституции, его нельзя утвердить и превратить в закон.
• В Бельгии Государственный совет (верховный суд по административным вопросам) дает консультативное заключение по правительственным законопроектам (или частным законопроектам, направленным к нему председателями палат парламента). Контроль включает проверку соответствия законопроекта конституции, международным договорам и законам Европейского Союза, а также процедурным аспектам. Это рекомендация без обязательной силы.

Результаты судебного контроля

Если суд, уполномоченный осуществлять судебный контроль, находит закон противоречащим конституции, он может предпринять несколько шагов, с различной степенью строгости.
Основные меры, обнаруженные в странах, рассмотренных в этом обзоре, следующие:

• Отмена закона (или его статей) или решение о неисполнении его, не ограниченное конкретным случаем. Эта возможность существует, например, в Австралии, Соединенных Штатах, Франции, Португалии, Греции, Канаде, Испании, Италии, Германии, Австрии, Ирландии, Эстонии, Бельгии, Венгрии, Латвии, Литве, Норвегии, Словакии, Чехии и Польше. В Соединенных Штатах, например, где власть децентрализована и судебная система акцентирует внимание на обязательных прецедентах, суд не получил прямо в конституции право отменять закон (только в судебной практике) и решает каждый раз вопрос о соответствии закона конституции в конкретном случае. Решение высшей инстанции по конкретному делу создает прецедент, который приводит к аналогичному результату, как отмена.
• Неисполнение закона в конкретном случае. Эта возможность существует, например, в Финляндии и Швеции, где неисполнение закона в конкретном случае является самым сильным результатом судебного контроля.
• Объявление о несоответствии закона конституции. Эта возможность существует в Великобритании и Новой Зеландии, где суд может опубликовать заявление о "несоответствии", но это не отменяет закон. Таким образом, суд может только направить вопрос в парламент, который является единственным органом, способным отменить законодательство или исправить его.
  Следует подчеркнуть, что следует рассматривать механизм заявления о "несоответствии" в соответствующем контексте политико-правовой культуры, в которой он функционирует, а именно в странах, где политическая и правовая традиция явно основана на принципе суверенитета парламента. Этот подход придает большое доверие парламенту и процессу законодательного производства, и из него вытекает более сдержанная система судебного контроля.
  В то же время следует отметить, как видно из этого обзора, что правительство и парламент в Великобритании исправляют законодательство, по которому суд объявил о несоответствии.
  Следует подчеркнуть, что во многих странах суду доступны различные средства, которые он может использовать в рамках судебного контроля. Например, в Италии конституционный суд может указать на конституционный недостаток, существующий в законе, даже не отменяя его, в рамках "заявления о несоответствии". Это заявление сопровождается предупреждением о том, что если законодатель не исправит закон в разумный срок, суд будет вынужден решить вопрос о его отмене. В Норвегии, хотя суду предоставлено право отменять закон, он может использовать ограничительную интерпретацию его положений, чтобы они не противоречили конституции.
  В Канаде, если суду требуется отменить закон из-за его несоответствия конституции, он должен отменить из закона только те части, которые противоречат конституции, если это возможно.

Процедурные требования: состав и квалифицированное большинство судей

Как упоминалось, данный документ также рассмотрел вопрос о наличии или отсутствии правил и требований относительно состава суда, рассматривающего вопрос судебного контроля, и относительно квалифицированного большинства судей, необходимого, если таковое имеется, для принятия решения по этому вопросу. Было установлено, что, за исключением Чехии, ни в одной из стран, рассмотренных в данном документе, не существует требования к квалифицированному большинству судей для отмены законов или для осуществления другого вида судебного контроля.
В шести из рассмотренных стран существует требование к определенному или минимальному числу судей в составе, рассматривающем вопрос, касающийся судебного контроля за законами.
В Греции в некоторых случаях, представленных перед специальным верховным судом, включая осуществление судебного контроля, требуется включить в состав двух профессоров права из академии.
Страны, рассматриваемые в данном документе, представляют собой разнообразие методов и механизмов для судебного контроля. Ниже будут подробно рассмотрены механизмы контроля, которые были установлены или внедрены в различных странах.

Обзор стран

Австрия

Конституционный суд Австрии является судебной инстанцией, уполномоченной рассматривать конституционность законов.
В Конституционном суде Австрии работают всего 20 судей - президент, вице-президент, двенадцать постоянных судей и шесть судей-заместителей (которые вызываются на судебное заседание, когда один из постоянных судей отсутствует по болезни или по другим причинам).

Задача Конституционного суда заключается в том, чтобы обеспечить соответствие законов страны и постановлений правительства конституции в рамках его роли как "Суда по основным правам", а также обеспечить соблюдение и гарантировать демократический порядок страны в соответствии с верховенством закона.

Как упоминалось, одной из центральных задач Конституционного суда является судебный контроль за законами парламента.
В случае, если в Конституционный суд поступает жалоба на конституционность закона и он находит, что закон действительно противоречит конституции, суд имеет право отменить закон.
Суд может отменить закон только в том случае, если это является мерой, запрашиваемой истцом, возникшей в результате рассмотрения иска, или если будет установлено, что закон был принят лицом, не имеющим на это полномочий.
Если суд установит, что закон недействителен, необходимо немедленно опубликовать его отмену. Отмена закона вступает в силу с момента публикации, если суд не установит более позднюю дату, не превышающую 18 месяцев с момента вынесения решения.

Австрийская конституция определяет, кто имеет право подать в Конституционный суд жалобу на судебный контроль по поводу несоответствия закона конституции: любой суд в стране, у которого возникли сомнения относительно конституционности закона, который он должен применять в своем решении ("Court-filed application"); сам Конституционный суд в аналогичном случае (когда он должен применить норму закона в ходе рассмотрения жалобы); лицо, считающее, что его права были непосредственно нарушены в результате нормы закона ("Individual application"); и сторона в судебном процессе в низшей инстанции, утверждающая, что ее конституционные права были нарушены в результате применения неконституционной нормы закона судом ("Party-filed application"). Кроме