Комитетский законопроект: Законопроект-основа: судебная власть (изменение № 4) (судебный контроль по вопросу о действительности закона)

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Механизм преодоления

Автор: Дина Цадок и Авитал Маген | Утверждено: д-р Лиор Бен Давид
Дата: 25 швата 5783 (16 февраля 2023 г.)
Сравнительный юридический обзор

Механизм преодоления

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Содержание

Введение ......................................................................................................................................... 1
Австралия – штат Виктория ........................................................................................................... 3
Фон ........................................................................................................................................... 3
Механизм в Виктории ................................................................................................................ 3
Использование механизма преодоления .................................................................................... 4
Австралия – штат Квинсленд ....................................................................................................... 6
Финляндия ..................................................................................................................................... 7
Фон ........................................................................................................................................... 7
Механизм преодоления в Финляндии ......................................................................................... 8
Использование механизма преодоления в Финляндии ............................................................... 10
Приложение: Предыдущий документ о механизме преодоления в Канаде (2019) .................. 12

Механизм преодоления | 1

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Введение

Данный документ был подготовлен по запросу председателя Комитета по конституции, праву и правосудию, депутата Кнессета Симхи Ротмана, и в нем представлено исследование механизма преодоления, который позволяет парламенту, при определенных условиях, принимать законы, даже если они противоречат определенным частям конституции. В дальнейшем будут рассмотрены подобные механизмы и их использование в Канаде, в двух штатах Австралии (Виктория и Квинсленд) и в Финляндии, которые, согласно профессиональной литературе, являются западными демократиями, где существует подобный механизм.

В Австралии нет механизма преодоления на федеральном уровне, однако такой механизм существует в двух из штатов, входящих в австралийскую федерацию. В штате Виктория механизм преодоления конституционных положений установлен в Законе о Хартии прав человека и обязанностях Виктории 2006 года.
Согласно статье 31 Закона, парламент имеет право заявить, что определенное законодательство или его часть будет действовать, даже если оно не соответствует правам или другим положениям, закрепленным в Хартии прав человека данного закона.

На сегодняшний день в Виктории было осуществлено три использования механизма преодоления, как будет подробно изложено далее в обзоре. Также в 2019 году штат Квинсленд принял свой Закон о правах человека (Human Rights Act), в котором предусмотрен механизм преодоления, аналогичный механизму в Хартии прав Виктории.

В Финляндии механизм преодоления установлен в статье 73 конституции, которая закрепляет аналогичный механизм как для изменения конституции, так и для преодоления (также называемого "исключающим законодательством"). Финляндия позволяет парламенту принимать законодательство, которое существенно противоречит конституции, без изменения положений конституции, при условии, что законодательство было принято в той же процедуре, которая требуется для изменения конституции. Механизм преодоления в Финляндии, вероятно, является самым ранним из существующих в западных странах. До изменения конституции в 2000 году механизм преодоления использовался на протяжении многих лет в широких масштабах и без особых исключительных причин. На фоне указанного изменения конституции было решено ограничить возможность использования механизма преодоления и принять принцип избегания исключающего законодательства, так что этот механизм будет использоваться только в исключительных случаях и по настоятельным причинам; и без ущерба для ключевых положений конституции, таких как система основных прав или роль парламента как суверена. С момента изменения конституции в 2000 году до 2022 года в Финляндии было принято шесть законов с помощью механизма преодоления, большинство из которых были временными законами (или временными положениями).

В Канаде механизм преодоления, установленный в статье 33 канадской конституции, позволяет парламенту, при определенных ограничениях, принимать законы, которые превосходят некоторые права, закрепленные в конституции. Механизм преодоления в Канаде подробно рассматривается в документе от сентября 2019 года, представленном юридическим отделом Кнессета (см. приложение к данному обзору). Поэтому в настоящем документе не будет повторного рассмотрения деталей канадского регулирования и использований, которые были сделаны до 2019 года. Вместо этого здесь будут указаны использования механизма преодоления в Канаде с 2019 года, как будет подробно изложено далее:
В 2021 году правительство Онтарио приняло закон о выборах, в котором Онтарио впервые использовало статью преодоления.
Ранее правительство Онтарио приняло в парламенте законодательство, которое расширяло ограничения на третьи стороны в расходах на предвыборную агитацию, однако поправки к закону были отменены Верховным судом, который постановил, что они нарушают право на свободу слова и, следовательно, являются неконституционными. Закон был повторно принят с добавлением статьи преодоления и вступил в силу с июня 2021 года.

Кроме того, правительство Квебека приняло в 2022 году закон о сохранении французского языка как официального языка провинции, используя положение о преодолении. Цель закона – внести изменения в законы, касающиеся использования французского языка, подтвердить, что французский является единственным официальным языком Квебека и подчеркнуть его важность для культуры жителей Квебека. Закон представил ряд мер, включая, среди прочего, положение о том, что французский будет официальным языком правительства и языком, используемым в компаниях, нанимающих от 25 до 49 сотрудников (ранее это положение касалось только компаний с 50 и более сотрудниками).

Механизм преодоления | 2

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Австралия – штат Виктория

Фон

Австралия является конституционной монархией, состоящей из федерации шести штатов и двух независимых территорий; официально монархом является король Англии, который представлен генерал-губернатором. Федеративная конституция Австралии 1900 года предназначена в основном для регулирования федеральных отношений в стране; она не включает широкую хартии прав, а лишь упоминает о небольшом количестве прав (хотя, согласно интерпретации судов, она также включает подразумеваемые права, которые не явно закреплены в ней).

В 2006 году в штате Виктория был принят Закон о Хартии прав человека и обязанностях (Victoria Charter of Human Rights and Responsibilities Act 2006) (далее: "Закон о Хартии прав" или "Хартия прав"). Официально Хартия прав имеет статус обычного закона парламента штата – для ее изменения не требуется специального большинства; и судам не предоставлено полномочий отменять законы за нарушение прав, закрепленных в ней, а только заявлять о "неконституционном толковании" (interpretation inconsistent) между законом и правом, закрепленным в Хартии прав. Это, подобно британской модели, не влияет на действительность закона или его исполнение и не создает никаких правовых прав или оснований для иска на основании данного заявления.

Несмотря на то, что в свете описанной выше правовой ситуации, казалось бы, нет необходимости, Закон о Хартии прав включает механизм "преодоления" – механизм, с помощью которого парламент может, в исключительных обстоятельствах, заявить, что определенное законодательство (или его часть) будет действовать, несмотря на то, что оно не соответствует (incompatible) одному или нескольким правам граждан или любому другому положению, установленному в Хартии, как будет подробно изложено далее.

Механизм в Виктории

Механизм преодоления установлен в статье 31 Закона о Хартии прав, согласно которой парламент может явно заявить в определенном законодательстве, что принимаемый закон (или его положение, или другой закон или его положение) будет действовать, несмотря на то, что он не соответствует (incompatible) одному или нескольким правам человека, установленным в Хартии прав или любому другому положению, установленному в ней. Такое заявление называется "заявлением о преодолении" (declaration override).

В Законе о Хартии прав прямо указано, что намерение парламента состоит в том, чтобы заявление о преодолении делалось только в исключительных обстоятельствах.
При внесении законопроекта, который включает заявление о преодолении, член парламента, предлагающий его (или другой член парламента от его имени), должен объяснить перед соответствующим домом исключительные обстоятельства, оправдывающие заявление.
Положение закона, включающее заявление о преодолении, истекает (expires) через пять лет после даты его вступления в силу или ранее, если такое указано. Тем не менее, парламент уполномочен в любое время вновь принять заявление о преодолении, и положения статьи 31 будут применяться к вновь принятому положению.

После того как было дано заявление о преодолении относительно положения в законодательстве – положения Хартии прав не будут применяться к указанному положению законодательства.
Заявление о преодолении относительно конкретного законодательства или его положения также будет включать любое подзаконодательство, принятое на основании этого закона.

Следует отметить, что высказывались аргументы о том, что включение механизма преодоления в Хартии прав может быть опасным, поскольку механизм позволяет нарушать права, закрепленные в Хартии, даже без соблюдения условий статьи ограничения. С другой стороны, утверждается, что хотя в этом есть риск, он невелик, поскольку существует политическая цена за использование механизма преодоления – требование использовать его только в исключительных обстоятельствах и обязанность члена парламента, предлагающего его, объяснить и обосновать его использование, воспринимаются как требования к прозрачности и предоставлению политического обоснования, которые будут значительным препятствием для широкого использования механизма.

Использование механизма преодоления

Механизм преодоления, предусмотренный Законом о Хартии прав, был применен в трех случаях, как будет подробно изложено далее.

Австралия – штат Квинсленд

Квинсленд принял в 2019 году Закон о правах человека (Human Rights Act).
Механизм преодоления установлен в статье 43 Закона о правах человека, и он сформулирован аналогично механизму преодоления штата Виктория.
Таким образом, в Законе о правах человека также прямо указано, что намерение парламента состоит в том, чтобы заявление о преодолении делалось только в исключительных обстоятельствах.
Кроме того, Закон о правах человека Квинсленда, подобно Хартии прав Виктории, включает положение, регулирующее обязанность члена парламента, предлагающего законопроект, который включает заявление о преодолении, объяснить и обосновать необходимость этого.

Также Закон о правах человека устанавливает, что после того как было дано заявление о преодолении относительно закона или положения в законодательстве, положения Закона о правах человека не будут применяться к этому закону или указанному положению.
Заявление о преодолении истекает через пять лет после даты вступления в силу указанного положения, и парламент уполномочен в любое время вновь принять заявление.

Следует отметить, что с момента вступления Закона о правах человека в силу в Квинсленде не было использовано заявление о преодолении.

Финляндия

Фон

Исходная конституция Финляндии фактически включала четыре конституционных закона. В 1999 году конституция была заменена одним конституционным документом, который вступил в силу в 2000 году.
Механизм преодоления в Финляндии, вероятно, является самым ранним из существующих в западных странах, поскольку он существовал в рамках исходной конституции и остался в неизменном виде, с некоторыми изменениями, которые будут изложены далее, и в текущей конституции.

В Финляндии нет конституционного суда. Конституционный контроль за законодательством осуществляется заранее (ex-ante) в рамках обычного законодательного процесса через Конституционный юридический комитет парламента, который уполномочен давать заявления о конституционности законопроектов, представленных ему, а также о их отношении к международным договорам по правам человека. Также возможно обратиться в суд за предварительным заключением.

Кроме того, согласно статье 106 конституции, может также осуществляться судебный контроль за конституционностью задним числом (post-ex) в конкретном случае, рассматриваемом в суде. Если применение закона приведет к явному и четкому противоречию (evident conflict) с конституцией, суд должен отдать предпочтение положению конституции. Этот судебный контроль ограничен.

Механизм преодоления в Финляндии

Механизм преодоления установлен в статье 73 конституции Финляндии, которая устанавливает механизм, идентичный как для изменения конституции, так и для преодоления, как будет изложено далее; то есть, чтобы принять "преодолевающий" закон, парламент должен следовать той же процедуре, которая требуется для изменения конституции.
Как уже упоминалось, механизм преодоления для принятия исключающего законодательства существовал и до изменения конституции, вступившего в силу в 2000 году.
Механизм преодоления был создан в исторических обстоятельствах, когда было желание позволить законодательные изменения без необходимости официального изменения самой конституции.
Механизм преодоления воспринимается как одна из характерных черт конституционной системы Финляндии и один из ключей к ее устойчивости.

Механизм преодоления или исключающего законодательства позволяет парламенту принимать законодательные акты, которые существенно противоречат конституции, без изменения положений конституции, при условии, что законодательство было принято в той же процедуре, которая требуется для изменения конституции. В литературе это описывается как создание дыры в конституции с помощью механизма преодоления и ее заполнение конкретной нормой преодолевающего закона.

На самом деле, конституция устанавливает обычный и срочный механизмы преодоления (а также для изменения конституции), следующим образом:

• Обычный механизм – законопроект должен пройти второе чтение в полном составе парламента большинством голосов участников голосования; после этого предложение будет приостановлено (abeyance) до повторного заседания парламента после выборов. В новом парламенте соответствующий комитет представит свой отчет о законопроекте, и предложение должно пройти, без существенных изменений, в одном чтении в полном составе с поддержкой как минимум двух третей голосов.

• Срочный механизм – парламент может заявить о срочности законопроекта решением, поддержанным большинством в пять шестых голосов. В этом случае нет необходимости приостанавливать законопроект до выборов, и текущий парламент может утвердить его большинством в две трети голосов.

В результате общественной критики, которая звучала в предыдущие десятилетия перед изменением конституции, было решено в рамках изменения ограничить возможность использования механизма преодоления. Ограничение проявляется как в названии этого механизма – "ограниченное отклонение от конституции" (limited derogation of the constitution), так и по своей сути – в том, что называется принципом избегания исключающего законодательства (the principle of avoidance of exceptive acts). По словам представителя парламента Финляндии, этот принцип воспринимается в Финляндии как основанный на конституционном праве, и использование процедуры исключающего законодательства осуществляется сдержанно; и тем не менее, по его словам, механизм исключающего законодательства воспринимается как легитимная часть конституционной структуры Финляндии сегодня.

Таким образом, по словам представителя парламента, в целом противоречия между законопроектом и конституцией должны решаться путем соответствующего изменения в законопроекте. По его словам, в настоящее время использование исключающего законодательства возможно только для ограниченного исключения (very limited exceptions) и только в исключительных случаях и по убедительным причинам.
Если используется исключающее законодательство – исключение должно быть сформулировано так, чтобы быть максимально точным и минимальным, и в целом следует стремиться к ограничению по времени.
Также, по словам представителя парламента, в подготовительных документах к изменению конституции указывалось, что термин "ограниченное отклонение" в основном относится к материальному ограничению объема отклонения; то есть, отклонение должно быть ограничено по отношению ко всей конституции, и исключительное регулирование не может нарушать ключевые положения конституции, такие как система основных прав или роль парламента как суверена.
Принцип избегания исключающего законодательства закреплен в инструкциях по подготовке законодательства (Bill Drafting Instructions) Министерства юстиции Финляндии, которые устанавливают различные положения, касающиеся подготовки законодательства. Согласно инструкциям, каждый законопроект должен быть подготовлен с учетом конституционных норм, и следует прилагать усилия, чтобы избежать подготовки законодательства, которое противоречит конституции и требует использования механизма преодоления. Механизм будет использоваться только в исключительных случаях и по настоятельным причинам.

Что касается положений о способе применения механизма, в инструкциях указано, что если в законопроекте есть положения, которые могут вызвать конституционные вопросы или трудности – следует включить в предложение раздел, касающийся конституционных вопросов и процедуры принятия (section on constitutional issues and enactment procedure). Этот раздел должен содержать резюме положений, вызывающих конституционные трудности, и уточнять, что они не противоречат конституции, основываясь, среди прочего, на прецедентах, установленных Конституционным юридическим комитетом парламента. В конце указанного раздела должно быть рекомендовано