Законопроект П/80/25: Закон о внесении изменений в полицейский кодекс (номер 37), 5782-2022

Кнессет

Заместитель юридического советника Кнессета

Иерусалим, 20 кислева 5783 (14 декабря 2022 г.)

Уважаемые члены специальной комиссии по обсуждению законопроекта о внесении изменений в Указ о полиции (полномочия)

Здравствуйте,

Тема: Законопроект о внесении изменений в Указ о полиции (полномочия), 5783–2022 (פ/80/25)

В преддверии обсуждений законопроекта прилагается обзор предложенных в законопроекте положений и первичное отношение к законопроекту.

Предложенные положения в законопроекте

1. Законопроект включает несколько положений, касающихся отношений между министром и правительством с одной стороны и генеральным инспектором и полицией с другой:

   а. Бюджет полиции
   В статье 1 закона предлагается добавить новую статью, касающуюся бюджета полиции, и установить, что ежегодный бюджет полиции Израиля будет определяться в отдельной статье бюджета, а ответственным за эту статью бюджета будет министр. Следует отметить, что в настоящее время бюджет полиции Израиля установлен в рамках бюджета Министерства внутренней безопасности.

   б. Подчинение генерального инспектора
   В статье 2 предлагается изменить статью 8а Указа о полиции, которая устанавливает, что генеральный инспектор назначается правительством по рекомендации министра, и добавить в нее положение, устанавливающее, что генеральный инспектор подчиняется правительству и подчинен министру.

   в. Подчинение полиции
   В статье 3 предлагается добавить аналогичные положения относительно самой полиции, согласно которым полиция Израиля подчиняется правительству, а министр внутренней безопасности назначается правительством (предлагаемая статья 8б).

   г. Функции генерального инспектора
   В статье 4 предлагается изменить статью 9 Указа, которая определяет функции генерального инспектора. Согласно текущей редакции статьи, "генеральный инспектор контролирует полицию Израиля, порядок ее управления и ее деятельность, и отвечает за контроль за всеми расходами, связанными с ней, и за ее инвентарь."
   Предлагается заменить первую часть статьи словами "отвечает за управление полицией Израиля, ее деятельность и развитие ее возможностей", а также установить, что он будет выполнять свои функции в соответствии с определением политики и общими принципами министра.
   Если будет принят предложенный изменения, статья 9 будет звучать так: "Генеральный инспектор отвечает за управление полицией Израиля, ее деятельность и развитие ее возможностей, и будет отвечать за контроль за всеми расходами, связанными с ней, и за ее инвентарь, и все это в соответствии с определением политики и общими принципами министра."

   д. Положения полиции
   В статье 5 предлагается изменить статью 9а, касающуюся приказов полиции Израиля. Приказы полиции Израиля состоят из двух уровней: положения полиции и приказы национального штаба. Положения полиции — это общие положения, издаваемые генеральным инспектором с одобрением министра, в которых устанавливаются принципы организации полиции, порядок управления, режим и дисциплина в ней и обеспечение ее нормальной деятельности. В приказах национального штаба генеральный инспектор устанавливает более конкретные правила.
   Предлагается установить, что положения полиции, которые, как указано, требуют одобрения министра, также будут соответствовать определению политики и общим принципам министра.

   е. Публикация приказов полиции
   В статье 6 предлагается заменить статью 9б, касающуюся публикации приказов полиции Израиля. В настоящее время статья 9б устанавливает, что приказы полиции (как положения полиции, так и приказы национального штаба) будут публиковаться способом, который укажет генеральный инспектор, и что нет обязательства публиковать их в официальных источниках. В то же время, в статье в настоящее время указывается, что приказы, по которым генеральный адвокат правительства или уполномоченное лицо, в консультации с генеральным инспектором или уполномоченным лицом, определит, что они имеют отношение или важность для общественности, будут подлежать дополнительной публикации в официальных источниках.
   В законопроекте предлагается изменить правило о публикации приказов полиции и установить, что в общем случае приказы будут публиковаться как в официальных источниках, так и на сайте полиции Израиля, если только генеральный инспектор, с одобрением генерального адвоката правительства или уполномоченного лица, не решит, что определенный приказ не следует публиковать.

Отношение к предложенным положениям

Статья 1 законопроекта (Бюджет полиции)

2. Необходимо понять необходимость, цель и значение установления бюджета полиции как отдельной статьи бюджета в законе о ежегодном бюджете, поскольку в настоящее время бюджет полиции установлен как область действия в рамках бюджета Министерства внутренней безопасности и, как мы понимаем, находится под ответственностью министра внутренней безопасности, как и бюджет других органов внутренней безопасности, чей бюджет установлен в той же бюджетной статье (Управление тюрем, Национальная служба пожарной безопасности и спасения, Управление по защите свидетелей).

Статья 3 законопроекта (Подчинение полиции Израиля)

3. Различные общественные комиссии обсуждали вопрос отношений между министром внутренней безопасности и полицией Израиля и генеральным инспектором. Одним из основных вопросов, поднятых в их отчетах, является степень вовлеченности министра в деятельность полиции.

4. Так, например, общественная комиссия по новому закону о полиции (Комиссия Цадок, 1999) отметила, что Указ о полиции конкретизирует специфические полномочия, предоставленные министру в отношении полиции, однако не устанавливает в общем виде полномочия министра по отношению к полиции и обязанности полиции перед министром, кроме конкретных вопросов. Комиссия считала, что "министр может вмешиваться в стратегические решения, давать общие указания и определять политику для полиции по вопросам, имеющим принципиальное значение, однако он не имеет права вмешиваться в детали оперативного выполнения политики или в детали, которые оставлены профессиональному уровню."

5. В то же время, Комиссия Цадок уточнила свои выводы в отношении расследований и даже установила, что необходимо разделить функции полиции в области расследований и ее другие функции. Комиссия подчеркнула, что "полиция должна быть полностью свободной в своих расследованиях, подчиняясь только закону." Однако комиссия также считала, что "министр может определять общую политику в области расследований, включая установление принципиальных приоритетов, но только в консультации с юридическим советником правительства, генеральным инспектором полиции и ответственными в полиции за вопросы расследований."

6. Также Комиссия по расследованию событий на Храмовой горе (Комиссия Замир, 1990) посчитала необходимым отметить, что "все согласны с тем, что нет места вмешательству министра полиции в уголовные расследования", но считала, что "по вопросу обеспечения общественного порядка... требуется активное вмешательство министра, чтобы он мог выполнять свою министерскую ответственность."

7. Государственная комиссия по расследованию столкновений между силами безопасности и израильскими гражданами в октябре 2000 года (Комиссия Ор), которая, среди прочего, критиковала министра внутренней безопасности за недостаточный контроль за готовностью полиции к событиям, упомянутым в отчете, установила, что "необходимо определить, в чем и насколько министр может вмешиваться в деятельность полиции, в соответствии с его министерской ответственностью за ее деятельность. Общепринято считать, что министр имеет право определять политику деятельности полиции и контролировать ее выполнение, а также вмешиваться в порядок приоритетов полиции, но не должен вмешиваться в детали, касающиеся оперативного выполнения. В последнем вопросе полномочия принадлежат генеральному инспектору, который является высшим командиром полиции."

8. Комиссия Ор также установила, что "хотя министр внутренней безопасности не должен вмешиваться в индивидуальные оперативные решения полиции или в решения по профессиональным вопросам, таким как расследования, от него ожидается проявление лидерства в вопросах политики и формирование повестки дня."

9. Комиссия Ор также считала, что в существующем правовом положении "описание различных полномочий генерального инспектора полиции, с одной стороны, и министра внутренней безопасности, с другой стороны, не позволяет урегулировать и прояснить полномочия министра по отношению к полиции и обязанности полиции и ее руководителя в их отношениях с министром."

10. Таким образом, выводы, вытекающие из этих отчетов, заключаются в том, что в настоящее время нет четкого регулирования отношений между министром внутренней безопасности и генеральным инспектором полиции. Комиссии считали, что правильно, чтобы министр определял общую политику полиции, но также подчеркивали важность сохранения независимости полномочий расследования и обвинения полиции, а также считали, что необходимо различать между определением общей политики и оперативной деятельностью.

11. В законопроекте предлагается установить положения, которые закрепляют подчинение генерального инспектора министру и правительству, а также положение, которое ограничивает это подчинение так, чтобы оно не распространялось на "осуществление полномочий полицейского в соответствии с законом по вопросам расследования или конкретного дела, включая их открытие, ведение или закрытие, за исключением вопросов политики в области расследований, ведения дел и привлечения к ответственности" (предлагаемая статья 8г в статье 3).

12. Из упомянутых отчетов видно, что важно закрепить отношения между министром и генеральным инспектором, а также его полномочия по определению политики для реализации его министерской ответственности. В то же время необходимо сохранить независимость полицейского расследования и обвинения, и законопроект должен это гарантировать. В этом отношении необходимо различать между конкретными расследованиями и общей политикой в области расследований. Как упоминалось, Комиссия Цадок создала различие в этом вопросе и считала, что министр может определять общую политику в области расследований. Из отчета Цадок видно, что министр может устанавливать общую политику, но, как уже упоминалось, необходимо гарантировать, что независимость расследования и обвинения полиции не будет нарушена.

Статья 4 законопроекта (Генеральный инспектор)

13. В статье предлагается изменить статью 9 Указа о полиции, которая определяет функции генерального инспектора, и установить, что генеральный инспектор отвечает за управление полицией Израиля, ее деятельность и развитие ее возможностей (аналогично текущей редакции, как указано в статье 1(д) этого обзора), а также что он будет выполнять свои функции в соответствии с определением политики и общими принципами министра.

14. Поскольку как эта статья, так и статьи 8б и 8г, предлагаемые в статье 3, регулируют подчинение генерального инспектора министру и его политике, по нашему мнению, необходимо уточнить регулирование так, чтобы было ясно, что генеральный инспектор является руководителем полиции Израиля и высшим командиром в ней.

С уважением,

Адвокат Мири Франкель-Шор
Заместитель юридического советника Кнессета
и юридический советник комиссии