Законопроект П/80/25: Закон о внесении изменений в полицейский кодекс (номер 37), 5782-2022

Законопроект Порядка полиции (Изменение - Полномочия) 5783-2220

Введение

18 кислева 5783 (12 декабря 2022 г.)

Мы хотим выразить наше несогласие с несколькими статьями законопроекта, который предоставляет политическим субъектам почти полный контроль над полицией и не соответствует верховенству закона и равенству перед законом, требующим соблюдения ее профессиональной независимости. Как мы объясним ниже, нельзя сравнивать ЦАХАЛ с полицией, поскольку основная задача полиции заключается в обеспечении соблюдения закона, и опасения по поводу политического вмешательства в работу полиции велики. Более того, фактически предложенное регулирование стремится подчинить полицию министру внутренних дел еще больше, чем ЦАХАЛ подчинен министру обороны. На наш взгляд, действующее законодательство уже предоставляет министру достаточно полномочий в отношении полиции, и нет оснований для предлагаемого расширения. В любом случае, безусловно, нельзя спешить с таким значительным и далеко идущим шагом и связывать его с процессами формирования правительства.

Суть предложения

1. Законопроект предназначен для предоставления министру внутренних дел почти полного контроля над полицией, путем установления, что полиция Израиля подчиняется правительству и министру (статья 3 предложения). Кроме того, согласно предложению, будет установлено, что генеральный инспектор полиции подчиняется министру (статья 2 предложения), и что он отвечает за управление полицией Израиля "в соответствии с определением политики и общими принципами министра" (статья 4 предложения). Предложение также предоставляет министру контроль над бюджетом полиции.

Полномочия министра в отношении полиции в настоящее время

2. В настоящее время полномочия министра в управлении полицией не определены явно в законе. Общепринятая предпосылка, как определено следственной комиссией по делу 1 октября 2000 года (Комиссия Ор), "что министру предоставлено право устанавливать политику деятельности полиции и контролировать ее выполнение, а также вмешиваться в приоритеты полиции, но ему не следует вмешиваться в детали, касающиеся оперативного выполнения" (см. также отчет общественной комиссии по новому закону о полиции 1999 года ["Комиссия Цадок"]). Таким образом, в расследованиях, проводимых полицией, а также в деталях политики обеспечения безопасности и общественного порядка. Следует отметить, что полномочия министра в отношении назначений в полиции шире, чем полномочия министра обороны в отношении назначений в армии. В то время как согласно указаниям высшего командования назначения в армии утверждаются министром обороны с уровня полковника и выше, в полиции назначение с уровня заместителя начальника и выше требует утверждения министра. Это означает, что фактически полномочия министра в отношении продвижения офицеров в полиции шире, чем те, которые есть у министра обороны в отношении ЦАХАЛ. Таким образом, у министра есть "рычаги контроля" в отношении происходящего в полиции.

3. В отличие от министра, роль генерального инспектора в управлении полицией четко определена в Порядке полиции следующим образом: "Генеральный инспектор будет контролировать полицию Израиля, порядок ее управления и ее функционирование, и будет нести ответственность за контроль за всеми расходами, связанными с ней, и за ее инвентаризацию." То есть оперативные указания полиции даются генеральным инспектором, а текущее управление находится в руках генерального инспектора. Министру предоставлено право утверждать "общие указания", включающие принципы функционирования полиции, но приказы центрального штаба не требуют утверждения министра.

4. На основании этих указаний полиция также независима в управлении своим бюджетом.

Подчинение полиции политическим уровням - угроза верховенству закона и равенству в обеспечении закона

5. Согласно предложению, к статье 8а Порядка полиции будет добавлено положение, согласно которому "генеральный инспектор подчиняется правительству и министру". Также предлагается добавить к Порядку статью 8б, которая установит: (а) Полиция Израиля подчиняется правительству; (б) министр назначен на полицию Израиля от имени правительства.

В этой части заключения мы обратим внимание на необходимость независимости полиции от политических уровней (правительства или министра) в общем. В следующей части мы сосредоточимся на конкретных инструментах контроля, предоставленных министру. По сути, заявленная цель предложения - подчинить полицию правительству и министру так же, как ЦАХАЛ подчинен правительству и министру обороны. Однако по причинам, которые будут изложены ниже, политическое подчинение полиции политическим уровням является крайне проблематичным. Оно проблематично в отношении определения власти правительства над полицией, и особенно проблематично в отношении конкретного подчинения полиции министру.

6. Полиция, как и любой орган, принадлежащий исполнительной власти, подчиняется организационно правительству. Однако это организационное подчинение ограничено из-за особой роли полиции как ответственной за обеспечение соблюдения закона и защиту общественного порядка, что связано с реализацией важных прав в демократии, таких как право на свободу слова и право собственности. Фактически, как определила Комиссия Цадок, в значительной части своих функций полиция подчиняется только власти закона. Как постановил Верховный суд, существует особая важность того, чтобы осуществление полномочий полиции в обеспечении закона происходило "на профессиональной основе и с учетом только общественного интереса, равным образом и без предвзятости... Отсюда важность обеспечения независимости и беспристрастности генерального инспектора полиции, который стоит во главе и отвечает за выполнение своих функций" (Багац 911/21 Движение за качество управления против правительства Израиля 13 (2021)). Не случайно полномочия политических уровней в отношении полиции принадлежат к "особой семье" систем обеспечения закона: суды, прокуратура во главе с юридическим советником правительства, ШАБАК и полиция - во всех этих случаях полномочия политического уровня ограничены в отношении усмотрения органов обеспечения закона. Наиболее ярким примером такого независимого органа является уголовная прокуратура. Как было разъяснено в отчете Комиссии Агранот (1962) и в отчете Комиссии Шмигера (1998), юридический советник правительства и генеральная прокуратура полностью независимы в осуществлении своих полномочий в области уголовного права, не подчиняясь указаниям правительства или министра юстиции. В отношении ШАБАК, хотя в законе указано, что он подчиняется правительству, одновременно появляется положение, согласно которому "служба будет действовать в государственном порядке; на службу не будет возложена задача по продвижению партийных интересов - политических".

7. Следует подчеркнуть, что полномочия полиции по обеспечению закона очень велики, и она может нарушать права граждан различными способами. Поэтому именно в демократическом государстве - и фактически в любом правовом государстве - важно сохранять профессиональную независимость полиции и генерального инспектора перед назначенным министром, чтобы защитить верховенство закона и равенство в обеспечении закона. Эти права могут быть нарушены различными способами, такими как: использование контроля над полицией в интересах сторонников и политических союзников, и против конкурентов; применение полиции таким образом, чтобы помешать конкурирующим партиям, отличным от партии министра, выразить свою позицию по общественным вопросам, например, путем ограничения их демонстраций; чрезмерное или недостаточное применение силы против уязвимых и маргинализированных меньшинств, которые не являются сторонниками министра, и проявления бездействия в отношении нарушения закона группами, которые министр хочет защитить; также борьба с коррупцией может пострадать из-за отсутствия политического интереса к полицейской деятельности против коррупции или из-за искажения борьбы таким образом, что она будет неравной по отношению к "нашим людям" по сравнению с политическими противниками. Опасность, на самом деле, еще более серьезная: в полиции могут быть люди, которые будут действовать в соответствии с ожиданиями от полиции, которые они приписывают министру, даже без получения от него явных указаний. В этой ситуации нельзя исключать возможность преследования именно тех, кто выделяется в борьбе с коррупцией. Поэтому когда-то Комиссия Цадок рекомендовала, что "полиция должна быть полностью свободной в своих расследованиях, подчиняясь только власти закона. Этот подход соответствует тому, что принято в отношении сопоставимой системы обеспечения закона, находящейся в Министерстве юстиции под руководством юридического советника правительства [выделение в оригинале]". Подчеркнем: роль полиции гораздо шире, чем область расследований. Она является центральным органом, ответственным за реализацию ряда прав. Например, реализация права на демонстрацию часто зависит от ее одобрения. Условия реализации права на свободу вероисповедания связаны с действиями полиции по обеспечению доступа или предотвращению доступа к определенным местам поклонения, таким как Храмовая гора. У полиции также важная роль в защите прав собственности и других. Полное подчинение реализации этих прав политическим соображениям может быть разрушительным для демократического режима, как было изложено выше.

Подчинение генерального инспектора и полиции министру - проблемный контроль на основе новой нормативной концепции

8. Как уже упоминалось, предложенная статья 8а(б) устанавливает, что "генеральный инспектор подчиняется министру". Центральный механизм подчинения полиции и генерального инспектора министру осуществляется путем установления нового нормативного термина - "определение политики и общих принципов министра" (статьи 4 и 5 предложения). Согласно предложению, в статье 9 Порядка будет сказано, что: "Генеральный инспектор отвечает за управление полицией Израиля, ее функционирование и развитие ее возможностей, и все это в соответствии с определением политики и общими принципами министра". В статье 9а(а) Порядка будет сказано: Генеральный инспектор издаст, с одобрения министра, общие указания в соответствии с определением политики и общими принципами министра и с его одобрением; указания, упомянутые выше, будут устанавливать принципы в отношении организации полиции, порядка управления, режима и дисциплины в ней и обеспечения ее нормального функционирования. [Отрывок, выделенный подчеркиванием, является предложенным дополнением]

9. Таким образом, определение политики и общих принципов министра представляет собой своего рода "норму высшего порядка", которой подчиняется вся полиция. Законопроект не определяет никакой процедуры для создания этой нормы. Он не ограничивает темы, которыми могут заниматься определение политики и общие принципы. Тем самым министр становится обладателем независимого полномочия для нормативного определения действий полиции, более того, создание нормы "определений политики и общих принципов" подрывает принцип подчинения полиции власти правительства. На практике полиция не будет подчиняться власти правительства, а только министру. С помощью "определения политики и общих принципов", которые не требуют никакого одобрения со стороны правительства (или одобрения какого-либо парламентского комитета, как правила, которые могут устанавливать другие уполномоченные министры), министр сможет контролировать деятельность полиции.

10. Фактически, предоставление независимого нормативного статуса "определению политики и общих принципов" означает, что, по сути, даже правительство не может вмешиваться в них, поскольку они имеют независимый юридический статус. Таким образом, нормативная пирамида переворачивается. Вместо установления норм правительством, на основании "власти" и их применения министр становится установителем норм, норм, о которых вовсе не ясно, должно ли правительство быть осведомлено о них, не говоря уже о том, чтобы их утвердить. Таким образом, если бы мы считали, что существует необходимость в политическом контроле над полицией - а мы этого не считаем, как изложено выше - то политический контроль, предоставленный министру в деятельности полиции, становится независимым от власти правительства, и, следовательно, в значительной степени даже более глубоким, чем у министра обороны в ЦАХАЛ, где указания высшего командования выдаются по соглашению между министром обороны и начальником генерального штаба, и у министра обороны нет полномочий для независимого установления "норм" в форме "определения политики и общих принципов".

11. На наш взгляд, такая форма подчинения также подрывает определение полномочий генерального инспектора полиции как уполномоченного органа (см. отчет Комиссии Цадок), с полным и независимым оперативным контролем над действиями полиции (см. Багац 911/21, упомянутый выше). Она превращает министра в "главного генерального инспектора" полиции.

12. Фактически, это положение ограничивает полномочия генерального инспектора в управлении полицией и создает неясность, которая может быть использована в корыстных целях. Для сравнения, Основной закон: Армия устанавливает (в статье 3(а)), что "высший командный уровень в армии - это начальник генерального штаба". Это положение на протяжении многих лет интерпретировалось как запрещающее министру обороны обращаться напрямую к военным уровням, подчиненным начальнику генерального штаба, без его согласия. Такое положение отсутствует в Порядке полиции.

13. Следовательно, существует опасение, что министр будет обладать полномочиями над генеральным инспектором, но фактически сможет применять свои полномочия в отношении более низких уровней - командиров округов и даже более низких уровней.

14. Кроме того, управление бюджетом полиции, которое в основном находится в ответственности генерального инспектора, а не министра, согласно законопроекту будет подчинено новому высшему принципу. Таким образом, главный бухгалтер полиции, который действует под профессиональным подчинением к главному бухгалтеру Министерства финансов и под административным подчинением к генеральному инспектору, будет подчинен еще и министру. Необходимо отметить, что бюджетный контроль министра означает значительное и недопустимое увеличение его власти и укрепление его способности политизировать деятельность полиции.

Ограничения полномочий министра - частичные ограничения, позволяющие разрушительное вмешательство министра

15. Законопроект претендует на ограничение полномочий министра в отношении открытия или закрытия конкретных расследований. Статья 3 предложения предлагает добавить к Порядку полиции статью 8г, заглавие которой "Исключение из подчинения": Положения статей 8а(б) и 8б не будут применяться в отношении полномочий полицейского согласно любому закону в отношении конкретного расследования или дела, включая их открытие, ведение или закрытие, за исключением вопросов политики в области расследований, обработки дел и привлечения к ответственности [вероятно, имеется в виду "привлечение к ответственности"].

16. Это ограничение относится только к расследованиям конкретных лиц и оставляет министру полномочия вмешиваться в политику полиции в других областях. Не менее проблематично, что в законопроекте отсутствует четкое определение различия между областями политики, в которых министр может вмешиваться, и другими областями, в которых ему запрещено вмешиваться. Комиссия Цадок считала, что министр должен иметь право устанавливать общую политику в области расследований, но это должно происходить в консультации с юридическим советником правительства, генеральным инспектором полиции и ответственными в полиции за расследования, и с четким определением в законе различия между принципиальными вопросами и конкретными делами. Это различие отсутствует в законопроекте.

17. Даже в областях, не связанных с расследованиями, оговорка, позволяющая вмешательство министра, может быть разрушительной для сохранения верховенства закона и прав граждан. С точки зрения содержания, у министра нет возможности разумного вмешательства в эти области. Его вмешательство повредит единству командования, может привести к потере времени и нарушить эффективность полицейской деятельности. Более того, если законопроект будет принят, министр сможет применять свои полномочия, например, устанавливая политику обеспечения, которая затрудняет его политическим противникам и облегчает его сторонникам. Министр также сможет вмешиваться в форму обеспечения, например, устанавливая средства для разгона демонстраций и способы их применения или требуя смягчить указания по открытию огня в ситуациях безопасности. Вмешательство также будет возможным в политике расследования в отношении полицейских, подозреваемых в уголовных или дисциплинарных правонарушениях (расследование которых находится в компетенции полиции). Это расширение полномочий министра может привести к политизации полиции и нарушению профессионального и равного применения закона. Политизация полиции также приведет к политизации назначений в полиции, и, следовательно, к снижению качества человеческих ресурсов в полиции. Полиция превратится из государственного и профессионального органа в политический. Политическая оппозиция не сможет считать полицию своей, и сомнительно, сможет ли политическая полиция считать себя полицией для всех.

18. Также крайне серьезно предложение предоставить министру полномочия устанавливать политику привлечения к ответственности. Управление обвинений в полиции управляет около 90% уголовных дел в Израиле. Уже сейчас независимость прокуроров полиции недостаточна (см. по этому поводу годовой отчет 69б государственного контролера, 2019), хотя полиция в последние годы прилагала усилия для ее укрепления (например, отмена двойного подчинения обвинительных единиц следственным органам и создание независимого управления в области обвинений). Предоставление полномочий министру устанавливать политику привлечения к ответственности является грубым нарушением независимости полицейского обвинения, которое должно осуществлять свои полномочия по привлечению к ответственности исключительно на основании правовых соображений. Последствия вмешательства в профессиональное усмотрение полицейского обвинения могут привести к привлечению к ответственности невиновных, ложным арестам и т.д. Если будет создан прецедент в этом вопросе