Законопроект П/80/25: Закон о внесении изменений в полицейский кодекс (номер 37), 5782-2022

פנחס יחזקאלי: נכון לתקן את פקודת המשטרה

תקציר

Мидор министра по действиям полиции нарушает необходимый и жизненно важный баланс и не предотвращает погружение полиции и потерю общественного доверия. Мы все платим цену за это сегодня в виде разрушения порядка жизни, потери суверенитета на периферии и отсутствия управления. Обязательный вывод двойной: с одной стороны, предоставить министру полномочия; с другой стороны, обязать как министра, так и главного инспектора к полной прозрачности и постоянной отчетности перед общественностью о целях, их достижении и возникших проблемах.

1

В 1994 году уходящий главный инспектор Яаков Тарнер отметил, что "почти каждый главный инспектор завершил свою работу в условиях напряженности или разногласий или трудностей с министром, который над ним... потому что ситуация главного инспектора и министра полиции над ним вызывает проблемы" (без автора, 1994, стр. 48).

2

И действительно — конфликты между главным инспектором и полицией и министром, который над ними, в ходе которых иногда главные инспекторы платили личную цену, возникли с большой силой со времен первого главного инспектора, Яхзкеля Сахара. Наиболее заметными из них были прекращение полномочий двух главных инспекторов — Херцля Шапира в 1980 году и Яакова Тарнера в 1993 году министрами, которые их назначили, Йосефом Бургом и Моше Шалом (Яхзкели и Шало, 2000).

3

В конце дела бывший главный инспектор Сахар был осужден за дачу ложных показаний в суде, чтобы защитить Амоса Бен-Гуриона, и последний ушел из полиции. На основе интересов была также построена теория о необходимости удалить министра из позиции власти над полицией... Согласно теории, логика удаления министра от получения полномочий над полицией двойная (Шадми, 1989):

1. Создание существенной угрозы для демократии: необходимость предотвратить ситуацию, в которой полиция будет служить узким интересам избранных, находящихся в данный момент у власти, и использоваться как инструмент подавления меньшинства, вплоть до создания временной бомбы, которая будет представлять собой серьезную угрозу для демократии.
2. Угроза для избранных: политическое вмешательство полицейских, как индивидуально, так и группами, с попыткой накопить силу по отношению к политическому уровню и влиять на законодательные процессы, соблюдение закона и их общественный статус. Таким образом, полицейские создают угрозу для избранных.

4

Только сегодня, именно из-за неопределенности Порядка полиции, мы получили обе эти проблемы одновременно:

1. Под маской принятия профессиональных решений возникло многолетнее пренебрежение арабским сектором, пока мы не достигли существенной угрозы для демократии.
2. Полиция стала фактором, угрожающим избранным, именно нейтрализация министра создала ужасный союз между главой отдела 433 и главой отдела расследований; и непропорциональный рост отдела 433 — нечто вроде 8200 полиции — когда полицейские участки, простые бойцы, стонут под невыносимой нагрузкой, которая их подавляет. Результат мы видели, например, в документе Ицхаки [статья адвоката Пинхаса Пишлера: "Документ Ицхаки — взрывчатка без контроля", нажмите здесь], а также в предотвращении нежелательных решений (то, что в общественном языке называется "глубинное государство"), таких как: предотвращение назначения Реувена Ривлина министром юстиции (это был Ривлин, кто ввел термин "банда правления закона"); удаление Рафаэля Итана из министерства внутренней безопасности; удаление Хаима Рамона из министерства юстиции; удаление профессора Яакова Неймана из министерства юстиции; и предотвращение назначения Гала Хирша.

5

С тех пор, как главный инспектор Рони Альшех, полиция погрузилась по уши в политику, когда главный инспектор для целей выживания оставил объективность, которая была уделом их предшественников, и "продвигал" себя в СМИ как главного следователя Нетаниягу. Под влиянием Рони Альшеха продолжил это и нынешний главный инспектор Коби Шабтай в событиях мая 2021 года, когда он превратил полицию в полицию ООН, которая разделяет противников; или слова главного инспектора, командира южного округа и командира Негев в СМИ, что ситуация на юге никогда не была лучше... С середины тысячелетия полиция переживает внутренний крах и постоянное снижение качества своего высшего командования. Она колебалась от одной проблемы к другой, и уровень ее функционирования проблематичен, мягко говоря. Командование полиции не раз унижало общество, нарушая принцип ответственности (Accountability; см. расширение далее) и явно лгало обществу и также судам, например, в деле камер скорости во время главного инспектора Альшеха, в 2018 году.

6

Если так, то мы остались только с ущербом от неопределенности. Оказалось, что удаление министра от полиции и предоставление беспрецедентной власти главному инспектору не только не достигло своих целей, но и привело к прямо противоположному результату. Вот мы вернулись к бессмертному высказыванию лорда Актана (Lord Acton) 1887 года: "Власть склонна к коррупции, а абсолютная власть абсолютно коррумпирует" ("Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely").

7

Отсутствие логики это выделялось в Комиссии Замир 1990 года. Речь идет о комиссии, созданной на фоне событий на Храмовой горе в октябре 1990 года, в ходе которых погибли 17 палестинцев и более ста были ранены от огня полицейских Израиля; и был задан вопрос, какова ответственность министра за события. Выводы Комиссии Замир — под председательством генерала Цви Замир, главы Моссада в 1968-1974 годах (см. фото слева) — создали, по всей видимости, переворот в соотношении сил министр - главный инспектор, в контексте ответственности министра за управление событиями общественного порядка (не расследования, и поэтому начало моральной паники относительно вовлеченности министра в расследования не имеет значения). Отчет комиссии установил, что требуется активное участие министра, чтобы он мог выполнять свою министерскую ответственность в области общественного порядка. Значение этого вывода заключается в том, что у министра полиции больше не будет иммунитета от ответственности за неудачи и недостатки полиции.

8

Д-р Пинхас Яхзакели: Когда министр Бен Гвир вмешивается в дела функционирования полиции, он только делает то, что он обязан делать (и что некоторые из его предшественников пренебрегли делать!)... источник: Производство знаний. Тот, кто фактически применил выводы Комиссии Замир, был министр Авигдор Кахлани. Выводы Комиссии Замир (см. выше) созрели на практике в период министра Авигдора Кахлани (см. фото слева). Министр приостановил деятельность полиции во время беспорядков на шоссе Бара Илан, игнорируя однозначную поддержку, которую командир округа Арье Амит и его полицейские получили от главного инспектора полиции Ассафа Хафеца, и заставил вести переговоры с протестующими. В событиях Рас Эль-Амуд в 1997 году он полностью изолировал главного инспектора Хафеца и дал указания непосредственно командиру округа Иерусалима тогдашнему полковнику Яиру Ицхаки. Аргументы, которые использовал министр Кахлани, не отличаются от тех, которые сегодня высказывает Итмар Бен Гвир: "Невозможно просить министра быть ответственным за систему и не знать, что происходит в ней. Я не вхожу в вопрос, как удерживать этих и сколько полицейских отправлять в Иерусалим, но я определенно занимаюсь политикой министра. Похоже, что полиция привыкла к тому, что министр — это некая фигура, которая раз в неделю звонит главному инспектору и спрашивает, как дела... Я говорю однозначно — министр должен быть вовлечен. Он должен знать, где войти... даже общество требует, чтобы министр был вовлечен. Ведь каждый раз требуют, чтобы министр ушел в отставку из-за чего-то, что делает полиция..." (Яхзакели и Шало, 2000) (Яхзакели, 2022).

9

Комиссия Цадок снова создает путаницу. В июне 1999 года комиссия представила свои выводы о изменении Порядка полиции под председательством бывшего министра юстиции адвоката Хаима Цадока (см. фото слева внизу) (Комиссия Цадок). Комиссия также включала профессора Мордехая Кремницера, адвоката Якова Рубина, Хаима Коберского и полковника (в отставке) доктора Иосифа Каспи. Комиссия считала, что есть место для разделения функций полиции в области расследований и ее других функций: все области, кроме расследований. Комиссия оспаривала Комиссию Замир относительно "активного участия" министра в оперативных деталях конкретного события: министр может вмешиваться в стратегические решения, давать общие указания и определять политику для полиции по вопросам, имеющим принципиальное значение. Однако он не может вмешиваться в детали оперативного выполнения политики или в детали, которые остаются за профессиональным уровнем. Министр может вмешиваться в определение рабочей программы полиции и в определение приоритетов между различными областями, находящимися под контролем полиции, однако, когда он делает это, он должен придавать значительное значение профессиональной позиции главного инспектора и не вмешиваться в нее, кроме как в особых случаях и по причинам, имеющим большое значение.

10

Комиссия считала, что новый закон о полиции должен широко определить полномочия главного инспектора, стоящего во главе полиции, так чтобы предоставить ему полное оперативное управление действиями полиции. Эти полномочия будут осуществляться главным инспектором независимо, как любая "уполномоченная власть" в израильском административном праве, которой были предоставлены прямые полномочия по закону. Комиссия рекомендовала, что среди полномочий, которые будут предоставлены главному инспектору полиции как "уполномоченной власти", будут следующие полномочия:

1. Командовать полицией Израиля, управлять ею и осуществлять ее деятельность;
2. Определять состав полиции в рамках бюджета;
3. Приказывать, с одобрением министра, общие указания относительно организации полиции, порядка управления, режима и дисциплины в ней и обеспечения ее нормального функционирования ("указания полиции") и общие приказы, которые будут детализировать указания полиции ("приказы генерального штаба").
4. Приказывать о наборе полицейских, их увольнении из службы, приостановлении, повышении по службе, назначении на должность и переводе с должности, все в соответствии с указаниями закона.
5. Приказывать, в соответствии с указаниями закона, о способах выполнения обязанностей полиции.
6. Представлять полицию по любому вопросу. На первый взгляд, министр может вмешиваться, забирая полномочия главного инспектора, в соответствии с пунктом 42 Закона-основы: правительство, однако это вмешательство будет драстическим и может иметь парламентские, общественные и медийные последствия, если оно не будет оправдано.

11

Область расследований. Комиссия считала, что полиция должна быть полностью свободной в своих расследованиях, подчиняясь только закону. В случаях сомнений относительно действий полиции в области расследований и их соответствия закону, полномочия указывать полиции, как действовать (или не действовать), должны принадлежать юридическому советнику правительства. Комиссия считает, что министр может получать обобщенные отчеты (в отличие от подробных отчетов о конкретных расследованиях) о расследованиях, проводимых полицией, таким же образом и в такой же степени, как министр юстиции может получать отчеты о действиях юридического советника правительства в области соблюдения закона. Комиссия считает, что министр не имеет права давать полиции указания относительно конкретных расследований. Тем не менее, комиссия считает, что министр может определять общую политику в области расследований, включая установление принципиальных приоритетов, но это должно происходить в консультации с юридическим советником правительства, главным инспектором полиции и ответственными в полиции за расследования. Необходимость предоставить министру полномочия для определения общей политики вытекает как из его парламентской ответственности, так и из того, что часто определенная политика полиции может иметь бюджетные и структурные последствия. Так, например, в 1994 году комиссия по вопросу осуждения на основе только признания и по вопросу оснований для повторного судебного разбирательства рекомендовала записывать признания подозреваемых в тяжких преступлениях с помощью видеозаписи, чтобы помочь судьям в их решениях, когда они оценивают достоверность признания и было ли оно дано свободно и добровольно. Решение перейти на такую рабочую систему связано с необходимостью привлечения бюджетов для приобретения оборудования и подготовки персонала для его эксплуатации, и оно имеет структурные и бюджетные последствия, и поэтому целесообразно, чтобы министерство полиции, возглавляемое министром, было вовлечено в это.

12

"Общая политика", которую министр может определять, может также быть, например, указанием акцентировать внимание на определенном виде преступлений, который представляет собой "государственную беду". С другой стороны, комиссия считает, что министр не имеет права вмешиваться, никаким образом, в конкретное расследование: ни давая указания, ни намекая на желаемые результаты, ни заменяя следователей или требуя от главного инспектора их замены, ни любым другим способом. Тем более это относится, когда расследование ведется против министра или кого-то из его окружения, или против других политических лиц. В таких случаях у министра может быть явный интерес в расследовании и его результатах, и он может попытаться повлиять на них, даже косвенно. Необходимо определить в законе различие между принципиальными вопросами государства и конкретными вопросами, которые будут представлены как принципиальные. Это различие вовсе не просто, поскольку природа принципиальных вопросов такова, что они получают внимание именно тогда, когда возникает конкретный пример. Важный принцип, который подчеркивает комиссия: обязанность министра по ответственности (Accountability) перед обществом. Комиссия написала: один из способов гарантировать, что власть министра по определению политики не используется неправомерно для нужд конкретного события, это прозрачность решений политики. Иными словами, указания, имеющие принципиальное значение, которые министр дает полиции, должны быть известны обществу, чтобы они могли подвергаться общественному контролю. В таких случаях министр должен провести обсуждение, в котором будет выслушана позиция главного инспектора, и опубликовать обоснованное решение, которое доведет до общественности позицию главного инспектора, решение министра и причины, по которым министр решил вмешаться в профессиональное суждение. В случаях, когда вмешательство министра будет в областях, которые требуют конфиденциальности, можно будет сохранить конфиденциальность вместе с общественным контролем, передав решение под контроль подкомиссии в Кнессете.

13

Выводы Комиссии Цадок не были приняты по различным причинам, и практика продолжилась согласно Комиссии Замир. Комиссия Ор для расследования беспорядков октября 2000 года в арабском секторе. Комиссия пошла по следам Комиссии Замир и серьезно отнеслась к ответственности министра внутренней безопасности, который получил в рекомендациях более мягкое отношение из-за того, что его оперативный штаб действовал в тесном сотрудничестве с главным инспектором и избегал передачи ему отчетов о стрельбе снайперов. В результате комиссия рекомендовала, чтобы глава оперативного штаба больше не был полицейским офицером. Комиссия написала: "... министру внутренней безопасности и министру, стоящему во главе, отводится важная роль в надзоре и контроле за полицией в выполнении ее обязанностей и в поддержании тонкого баланса, связанного с этим. Не менее важно, что это относится к кризисным ситуациям и к подготовительным действиям к таким ожидаемым ситуациям. В отношении таких ситуаций, требующих ценностных решений, касающихся жизни человека, министр внутренней безопасности не может ограничиваться пассивной позицией. Он должен быть на страже и заботиться о том, чтобы у него была вся необходимая информация для надзора за работой полиции и определения направляющей политики, чтобы он мог принимать обоснованные решения. Действительно, министр внутренней безопасности не должен вмешиваться в решения или частные детали полиции. Он также не должен вмешиваться в решения по профессиональным вопросам, таким как расследования. Тем не менее, он обязан проявлять лидерство в вопросах политики и формировать повестку дня. При этом он должен заботиться о получении всей соответствующей информации и о получении консультаций от сотрудников оперативного штаба в своем министерстве относительно значения информации.

14

[Изображение: Обложка отчета Комиссии Ор. Изображение является общественным достоянием] Подобно министру Кахлани, министр Цах