Законопроект П/80/25: Закон о внесении изменений в полицейский кодекс (номер 37), 5782-2022

Модели подчинения полиции выборным должностным лицам

Сравнительный международный анализ

1. Введение и краткое содержание

Вопрос о взаимоотношениях между правительством и полицией не является новым. В Государстве Израиль ему уделялось немало внимания в последние десятилетия, и последовательно подчеркивалось, что желаемое состояние заключается в том, что министр, ответственный за полицию, будет устанавливать политику и приоритеты для полиции и осуществлять контроль за ее деятельностью, сохраняя при этом ее независимость в проведении расследований. Комиссии, которые занимались этой темой, также рекомендовали укрепить и уточнить его полномочия. Так, в отчете Комиссии Замир по расследованию событий на Храмовой горе в 1990 году; в отчете Комиссии Цадок по новому закону о полиции 1999 года; и это также видно из отчета Комиссии Ор в 2003 году.

Дискуссия по этому вопросу не уникальна для Государства Израиль и волнует демократические страны по всему миру. Разные страны нашли разнообразные модели подчинения полиции выборным должностным лицам. Можно увидеть аргументы как за, так и против, которые отражаются в различных моделях: с одной стороны — важность контроля и руководства со стороны выборных должностных лиц, несущих ответственность за действия полиции, как выражение демократии. Руководство правительства позволяет реализовать политику, ради которой оно было выбрано. Подчинение полиции выборным должностным лицам также позволяет контролировать эффективность ее работы, предотвращать коррупцию, задействовать ее в условиях национального кризиса и контролировать, чтобы не было злоупотреблений огромной властью, которая ей дана. С другой стороны, существует опасение, что выборные должностные лица будут использовать свое влияние на правоохранительные органы, чтобы избежать выполнения законов или чтобы нанести вред политическим противникам. Поэтому также важно сохранять независимость суждения и действий полиции, по крайней мере в определенных областях.

Ниже представлена информация о подходах к этому вопросу в нескольких странах, в законодательстве и других аспектах: в Великобритании, Канаде (федеральной и нескольких провинциях), Австралии (федеральной и нескольких провинциях), Новой Зеландии, Нидерландах и Бельгии. Обзор показывает, что как в странах общего права, то есть странах Содружества, так и в странах Европы — правовое положение сегодня в различных моделях требует значительного подчинения полиции министру в правительстве с точки зрения установления политики, приоритетов, назначений и контроля, при этом оставляя независимость в области расследований и конкретных действий.

Попытка охарактеризовать модель какой-либо страны как подходящую для принятия не всегда разумна, поскольку существует значительное разнообразие между странами в том, как устроена полиция и как она функционирует. Тем не менее, можно увидеть общие основные линии в странах, которые были рассмотрены — укрепление подчинения полиции выборному политическому органу при сохранении механизмов сдерживания и противовесов.

Ниже кратко представлены основные модели в различных странах, а в приложениях будет представлено расширение законодательства в некоторых из представленных стран.

Следует подчеркнуть, что этот обзор представляет собой лишь несколько стран и провинций из них и не претендует на то, чтобы отразить полную картину всех существующих моделей в этой области.

1. Великобритания

До 1970-х годов в Великобритании существовало принципиальное представление о полной независимости полиции, полного разрыва между ней и правительством и обязательства начальника полиции подчиняться только закону. Однако в результате ряда реформ и изменений в законодательстве с 1990-х годов до недавнего времени это представление изменилось. Закон 2002 года уполномочил министра внутренних дел устанавливать национальную полицейскую программу, контролировать местную полицию и обеспечивать соблюдение целей национальной программы. Закон также уполномочивает министра внутренних дел предписывать всем полицейским силам принимать процедуры и увольнять начальников в случае подрыва доверия общественности.

В отличие от Государства Израиль, в Великобритании нет единой национальной полиции. В то время как часть полномочий по расследованию и правоприменению (например, серьезные преступления и национальная безопасность) подчинена национальному органу, полиция в Великобритании делится на независимые организации по географическим регионам. Англия и Уэльс делятся на 43 географических региона, в каждом из которых есть отдельная полицейская организация. Эти полицейские организации отвечают за общественный порядок и предотвращение преступности. В Шотландии и Северной Ирландии (у которых есть независимые парламенты) есть отдельная полицейская организация для каждой из них.

В Англии и Уэльсе закон в настоящее время устанавливает, что "полицейский комиссар", который является гражданским должностным лицом, избираемым в каждом из 43 полицейских округов, назначает и увольняет начальника окружной полиции, устанавливает бюджет полиции и приоритеты для ее деятельности. Параллельно существует местный совет, который выполняет функцию дополнительного контролирующего органа над полицией. Полицейский комиссар обязан по закону составить рабочую программу, определяющую цели работы полиции, с учетом целей, определенных министром внутренних дел. Годовая рабочая программа обязательна для начальника полиции, и полицейская деятельность должна осуществляться в соответствии с ней. Несмотря на то, что начальник окружной полиции подчинен полицейскому комиссару, в самой полицейской деятельности начальник полиции пользуется независимостью в принятии решений.

В Шотландии закон устанавливает, что полиция подчиняется указаниям министров. Указания должны быть даны в письменной форме, опубликованы, и копия должна быть размещена на столе шотландского парламента. Закон уточняет, что министры не имеют полномочий давать указания полиции относительно (а) конкретных запланированных или проводимых полицейских действий, и (б) относительно способа выполнения или осуществления конкретной полицейской операции.

Национальное агентство по борьбе с преступностью в Великобритании было создано как надрегиональное агентство для борьбы с преступностью. Министр внутренних дел Великобритании отвечает за руководство организацией в установлении стратегических приоритетов организации. При установлении целей министр может консультироваться с стратегическими партнерами, руководителем организации или любым другим соответствующим лицом. Каждый год руководитель агентства готовит программу в соответствии с вышеуказанным указанием министра, в которой он подробно описывает (а) стратегические приоритеты для деятельности полиции (б) оперативные приоритеты для деятельности полиции (в) детали того, как указанные приоритеты будут отражены в рабочей программе. Стратегическая программа руководителя организации должна получить одобрение министров внутренних дел (Англии и Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии).

2. Канада

Полиция в Канаде не является независимой по отношению к политическому уровню. Уже в 1980 году так постановил Апелляционный суд провинции Квебек. Отчет общественной комиссии 1981 года, назначенной для рекомендации по вопросу о взаимоотношениях полиции и политического уровня, отверг идею полной независимости полиции, существовавшую в английской традиции, и рекомендовал увеличить ответственность министра и парламента за полицию. Авторы отчета связали подчинение полиции гражданскому органу с канадской конституцией: "Поскольку характер нашей конституции подчиняет вооруженные силы гражданскому контролю, так и полиция должна действовать в соответствии с указаниями правительства, которое подотчетно законодательным органам, состоящим из избранных представителей". Контроль министра не касается полномочий по расследованию, аресту и осуждению.

Отчет комиссии, созданной в провинции Онтарио в 1995 году, рекомендовал принять модель "демократической полиции", основанную на ответственности и прозрачности: министр должен устанавливать общие линии политики в письменной форме, чтобы они были прозрачными и подлежали общественному обсуждению.

Закон о полиции Квебека, принятый после вышеуказанного решения, устанавливает, что полиция будет действовать под руководством министра общественной безопасности. Закон о полиции провинции Онтарио, крупнейшей в Канаде, 1990 года, устанавливает, что инспектор полиции провинции будет действовать под указаниями генерального прокурора, который является министром юстиции. Закон также определяет полномочия ответственного министра: контролировать полицию, обеспечивать качество обслуживания и соблюдение стандартов, управлять полицейскими службами и давать указания и рекомендации по вопросам политики. При открытии или закрытии уголовного расследования полиция независима. Поправка к законодательству 2019 года увеличила прозрачность и подчинение полиции министру, исключая из его полномочий конкретные расследования, специальные операции или управление и дисциплину конкретных полицейских.

3. Австралия

На федеральном уровне федеральный закон в Австралии устанавливает, что министр полиции может предписывать начальнику полиции общую политику, касающуюся деятельности полиции, после консультации с ним. Например, в 2020 году министр выпустил документ с административными указаниями, устанавливающими цели, которые стоят на первом месте в приоритетах: борьба с терроризмом, борьба с эксплуатацией детей, борьба с организованной преступностью, коррупцией, киберпреступностью и тому подобное. Указания также включают способы реализации целей, такие как сотрудничество с международными органами и другими государственными учреждениями, информирование правительства и т.д. Указания должны быть даны в письменной форме. Кроме того, министр может давать общие и конкретные указания относительно общих систем, используемых полицией. Например, министр может предписывать относительно (а) компьютерных систем, (б) лабораторий судебной экспертизы, (в) систем планирования и исследований и (г) учебных заведений полиции.

Что касается полиции в провинциях, в провинции Новый Южный Уэльс закон о полиции был изменен в результате рекомендаций следственной комиссии, чтобы, с одной стороны, усилить контроль со стороны министра, а с другой стороны, отдалить полицию от политического уровня. Выбранная модель — это комиссия, состоящая из трех членов, которая выступает посредником между министром и полицией: комиссар полиции и два представителя правительства. Комиссия отвечает за формирование общей политики для провинциальной полиции.

В провинции Квинсленд закон 1990 года детализирует полномочия комиссара. Комиссар обязан предоставлять отчеты и рекомендации относительно управления полицией, как требует министр. Министр имеет право, после консультации с комиссаром, предписывать комиссару относительно общего управления и контроля полиции, политики и приоритетов, числа сотрудников и офицеров. Комиссар обязан подчиняться всем указаниям министра.

В провинции Южная Австралия закон 1998 года устанавливает полномочия министра наряду с четкими обязанностями по прозрачности. Закон устанавливает, что комиссар несет ответственность за управление и контроль полиции, подчиняясь указаниям министра. Министр не может предписывать комиссару по вопросам назначения, перевода, дисциплины или увольнения конкретного лица. Закон обязывает каждое административное указание министра быть опубликованным в официальных записях в течение 8 дней и быть представленным парламенту в течение 6 дней.

4. Новая Зеландия

В Новой Зеландии закон устанавливает, что начальник полиции подчиняется министру внутренних дел в отношении текущих полномочий полиции и установления политики, за исключением решений, касающихся конкретных событий. Начальник полиции отвечает перед министром за выполнение функций полиции и ее общую деятельность, ее функциональную и экономическую эффективность, консультирование министра и правительства и выполнение указаний министра. В то же время закон устанавливает, что начальник полиции независим и не подчиняется министру в следующих областях: (а) полицейские действия в отношении отдельных лиц или определенной группы; (б) расследование и привлечение к ответственности за преступления; (в) любое решение, касающееся конкретного полицейского.

На практике закон применяется так, что у полиции есть автономия в отношении рутинных решений, однако правительство формирует решения и политику в условиях кризиса.

5. Нидерланды

На национальном уровне полиция действует под ответственностью министра безопасности и юстиции. Он устанавливает бюджет полиции и национальную полицейскую политику, согласовывая это с национальной полицией и государственными обвинителями.

Голландская модель представляет собой муниципальный контроль над полицией через три головы: начальник полиции, глава местного самоуправления и местный прокурор, при этом каждый из них имеет верховенство в своей области. Что касается принципиальных решений, первенство принадлежит главе местного самоуправления и прокурору. В отношении уголовных расследований и привлечения к ответственности начальник полиции подчиняется усмотрению прокурора. Полномочия по принятию оперативных решений, касающихся общественного порядка, полностью принадлежат главе местного самоуправления. Начальник полиции обязан выполнять указания главы местного самоуправления и исполнять их. Конечно, часто прокурор и мэр не вмешиваются в текущие дела полиции, однако это не отражает представление о полицейской независимости, а выбор должностных лиц не использовать свои полномочия.

6. Бельгия

В 2001 году в Бельгии была проведена комплексная реформа структуры полиции. В отличие от центральной структуры, существовавшей до этого, был создан один центральный федеральный полицейский орган и одновременно 195 местных полицейских сил. Этот шаг был направлен на укрепление мэров и местных прокуроров, выборных должностных лиц на местном уровне. Эта реформа является частью общего усилия по улучшению работы полиции в соответствии с демократическими принципами, такими как участие общественности, прозрачность, ответственность, решение проблем и сервисная ориентация. С 2007 года правительство совместно с мэрами разрабатывает четырехлетнюю программу, устанавливающую политику для деятельности полиции. Программа включает планы по предотвращению преступности и специальной профилактике преступности для различных городов, которые полиция должна реализовать. Эти планы разрабатываются межведомственным кабинетом правительства. За федеральную полицию отвечают министры внутренних дел и юстиции.

Следует отметить, что оба палаты бельгийского парламента осуществляют строгий и широкий контроль за деятельностью полиции как напрямую, так и через контроль за министрами, ответственными за полицию. Члены парламента могут задавать вопросы о том, как она функционирует, и министр юстиции или министр внутренних дел обязаны отвечать. В Палате представителей существуют две комиссии: комиссия по внутренним делам и комиссия, отвечающая за работу полиции, а федеральный парламент уполномочен создавать специальные следственные комиссии для проверки полиции. Прямой контроль осуществляется через специальную комиссию по контролю за работой полиции в Палате представителей.

Приложение А: Законодательство в Канаде

Провинция	Закон	Текст
Федеральный	Закон о Королевской канадскойMounted Police, Раздел 5	"Губернатор в Совете может назначить должностное лицо, известное как Комиссар Королевской канадскойMounted Police, который, под руководством Министра, осуществляет контроль и управление Силой и всеми связанными с ней вопросами."
Квебек	Закон о полиции Квебека, Раздел 50	"Sûreté du Québec, национальная полицейская сила, будет действовать под властью Министра общественной безопасности и будет иметь юрисдикцию для обеспечения соблюдения закона по всему Квебеку."
Онтарио	Всеобъемлющий Закон о службах полиции Онтарио, Разделы 59-60	"Министр должен: (а) контролировать выполнение комиссара; (б) проводить обзор выполнения комиссара как минимум раз в год в соответствии с правилами, если таковые имеются; (в) контролировать дисциплину в Онтарио провинциальной полиции; и (г) обеспечивать, чтобы любые полицейские объекты, включая полицейские камеры, используемые Онтарио провинциальной полицией, соответствовали установленным стандартам, если таковые имеются."
Альберта	Закон о полиции Альберты, Разделы 2 и 3	"2(2) Несмотря на что-либо в этом Законе, все полицейские службы и миротворцы должны действовать под руководством Министра юстиции и Генерального прокурора по вопросам, касающимся администрирования правосудия."
Ньюфаундленд	Закон о Королевской полиции Ньюфаундленда, Раздел 4	"Лейтенант-губернатор в Совете назначает командующего полицией, известного как Начальник полиции, который, под руководством министра, имеет общий контроль и управление полицией и ее членами."
Остров Принца Эдварда	Закон о полиции Острова Принца Эдварда, Раздел 6(2)	"Провинциальная служба полиции будет, начиная с ее создания в соответствии с подпунктом (1), находиться под контролем и руководством Министра."

Приложение Б: Законодательство в Австралии

Провинция	Закон	Текст
Федеральный	Закон о федеральной полиции Австралии, Раздел 37	"Указания министра (2) Министр может, после получения и рассмотрения совета Комиссара и Секретаря, давать письменные указания Комиссару относительно общей политики, которая должна быть осуществлена в отношении выполнения функций Австралийской федеральной полиции."
Новый Южный Уэльс	Закон о полиции, 1990, Раздел 8	"Комиссар, под руководством Министра, отвечает за управление и контроль NSW Police Force."