Законопроект П/80/25: Закон о внесении изменений в полицейский кодекс (номер 37), 5782-2022

Ассоциация за гражданские права в Израиле (ACRI)

75 Нахалат Биньямин, Тель-Авив 6515417
Телефон: 03-5608185
Факс: 03-5608165
www.acri.org.il
mail@acri.org.il

11 декабря 2022 г.

Кому:
Адвокат Гали Бахарев Мияра
Юридический советник правительства

Тема: Законопроект о полиции (Поправка – Полномочия), 5783-2022

1. Мы обращаемся к вам по поводу законопроекта, предложенного министром внутренней безопасности, депутатом Бен Гвиром. Предложение направлено на то, чтобы драматически подорвать независимость полиции Израиля и, как ожидается, подорвет один из основополагающих принципов структуры израильской демократии. Это можно понять как из текста законопроекта, так и из его публичных заявлений. Все это в рамках поспешного законопроекта, необходимость которого отсутствует.

А. Ущерб демократии и верховенству закона

2. Из скромной пояснительной записки к законопроекту следует, что цель законопроекта заключается в укреплении подчиненности полиции политическому руководству, подобно армии, с целью создания "согласованной законодательной структуры" и реализации принципа, согласно которому "политическое руководство – то есть избранные представители – определяет политику и направляет, а исполнительный уровень реализует эту политику" (пояснительная записка к предложению).

3. Во-первых, сопоставление, которое проводит законопроект между армией и полицией, совершенно неверно. Существует принципиальная разница между двумя органами. Армия является государственным органом, осуществляющим силу против врагов государства, и очевидно, что она должна действовать в соответствии с государственной политикой. Полиция, напротив, занимается обеспечением внутреннего порядка и отвечает за соблюдение закона в отношении всех граждан, включая министров правительства и других членов Кнессета. Кроме того, полиция занимается чувствительными вопросами обеспечения права на протест против власти и реализации права меньшинств на демонстрации и проведение протестной деятельности. Следовательно, любое политическое вмешательство в деятельность полиции является недопустимым, и опасения по поводу политизации и внедрения посторонних соображений в работу полиции огромны и не подлежат сравнению.

4. Достаточно заявлений депутата Итмара Бен Гвира, который назначен министром внутренней безопасности и является инициатором законопроекта, чтобы понять масштаб опасности политического вмешательства министра в работу полиции. Например, назначенный министр заявил, что он потребует изменить правила применения огнестрельного оружия, чтобы можно было нанести вред подозреваемым или даже убить их, не создавая непосредственной угрозы жизни полицейскому. Кроме того, депутат Бен Гвир хочет установить иммунитет для полицейских от расследования, выборочно, только для полицейских в событиях на национальной почве с арабами. Также назначенный министр заявил о поддержке отмены преступления нарушения верности, и если этот шаг не удастся, министр может использовать подчиненность инспектора полиции ему, чтобы указать ему не расследовать эти преступления или не придавать им приоритет. Таким образом, министр сможет создать для власти удобную среду для коррупционной деятельности.

5. Законопроект подрывает тонкий баланс, существующий в настоящее время в Законе о полиции [новая редакция], 5731-1971 (далее – "Закон" или "Указ о полиции") между министром и инспектором полиции и подрывает независимость полиции и ее автономию. Не случайно принцип, согласно которому полиция и ее руководитель независимы в управлении полицией, проходит красной нитью через Указ о полиции и основан на теоретическом и практическом восприятии, которое приписывает полиции значимую роль в защите демократии и верховенства закона.

6. Законопроект, напротив, рассматривает полицию как исполнительный орган политического руководства. Это искаженное восприятие роли полиции в демократическом государстве, которое угрожает правам личности и может превратить полицию в инструмент власти для подавления меньшинств.

7. Способность полиции выполнять свои функции и осуществлять свои полномочия в обеспечении верховенства закона путем равного применения закона ко всем гражданам, включая премьер-министров и министров, зависит от ее независимости и автономии от министра внутренней безопасности или правительства. Полицейские Израиля получают свои полномочия от закона, и у политического руководства нет полномочий вмешиваться в профессиональные соображения, которые их направляют.

8. Полиция, как орган, обладающий монополией на применение силы в отношении граждан и отвечающий за соблюдение закона, должна действовать совершенно нейтрально и профессионально в соответствии с законом и независимо от политических соображений или предвзятости. Разрыв между полицией и политическим руководством должен сохраняться, чтобы полиция могла действовать беспристрастно в отношении всех групп населения. Таким образом, полиция должна обеспечивать право протестующих на свободу протеста, даже если они выражают резкую критику в адрес правительства или министра внутренней безопасности, а также использовать силу, находящуюся в ее распоряжении, умеренно и разумно, без предвзятости и профайлинга в отношении меньшинств.

9. Опасения по поводу политизации соблюдения закона не беспочвенны. Напомним, например, что в июле 2020 года министр внутренней безопасности, Амир Охана, оказал недопустимое давление на полицию, чтобы предотвратить продолжение протестов у резиденции премьер-министра ("Министр Охана давил, командир округа признал: отчеты о протестах – это нечасто" YNET (26.07.2020)). Предлагаемая поправка превратит подобные случаи недопустимого давления в оперативные указания, которые будут навязываться инспектору полиции из кабинета министра на регулярной основе.

10. Верховный суд неоднократно подчеркивал уникальную роль полиции в обществе и в израильской демократии и необходимость обеспечения ее независимости:
    "По своей природе, существует особая важность того, чтобы осуществление полномочий в этих областях происходило на профессиональной основе и с учетом только общественных интересов, равным образом и без предвзятости... Отсюда вытекает большая важность обеспечения независимости и автономии инспектора полиции, который стоит во главе и отвечает за ее выполнение" (Багац 911/21 Движение за качество власти против правительства Израиля (12.12.2021)).

11. Законопроект действительно оговаривает и устанавливает, что подчиненность инспектора министру и правительству не будет применяться в отношении полномочий расследования полицейских в индивидуальных делах. Однако это оговорка далека от того, чтобы быть достаточной, поскольку опасения по поводу вмешательства посторонних политических соображений в работу полиции существуют на всех этапах уголовного процесса и соблюдения закона, как на индивидуальном уровне, так и на уровне политики: решение о проведении ареста; тип и объем силы, которую следует применить; способ расследования или методы расследования; решения о лицензии на демонстрации и так далее.
    "Соблюдение границ государственной власти, осуществляемой в отношении личности в уголовном процессе на всех его этапах, требует также, чтобы ее осуществление было полностью отделено от любых опасений конфликта интересов любого рода. Смешение постороннего и неуместного соображения в применении силы – государственное вмешательство в уголовный процесс создает реальный риск искажения необходимого баланса между потребностями использования силы для достижения цели, которая является общественным интересом, и защитой основных прав личности" (Багац 2605/05 Академический центр права и бизнеса против министра финансов (19.11.2009)).

Б. Указ о полиции балансирует между министром и инспектором

12. Нет спора в том, что орган соблюдения закона с такими широкими полномочиями, как полиция, и большим потенциалом нарушения прав личности, должен подлежать эффективному контролю и надзору со стороны назначенного министра, правительства и Кнессета. Наша позиция заключается в том, что у министра уже сейчас достаточно полномочий, позволяющих ему направлять работу полиции и контролировать ее, и он значительно участвует в формировании политики полиции. Следовательно, предложенное изменение не требуется.

13. Инспектор полиции действительно отвечает по закону за управление полицией Израиля, однако он действует в соответствии с политикой, определяемой министром внутренней безопасности и правительством, и на основании законов Кнессета, которые уполномочены их изменять, если они видят необходимость.

14. Кроме того, у министра есть очень большая власть в назначении инспектора полиции (пункт 8а Указа о полиции устанавливает, что инспектор назначается правительством по рекомендации министра внутренней безопасности). Также пункт 7 Указа о полиции уполномочивает министра назначать старших полицейских (в звании заместителя начальника и выше), а пункт 21 устанавливает, что министр может отстранить любого полицейского "в любое время, когда он пожелает". В этом контексте стоит напомнить, что "Общественный комитет по новому закону о полиции" (известный как Комитет Цадок) рекомендовал в 1999 году укрепить независимость полиции путем изменения полномочий назначения, установленных в настоящее время в Указе о полиции для старших офицеров, так что полномочия назначения офицеров в звании заместителя начальника и выше будут переданы от министра инспектору полиции.

15. Кроме того, согласно пункту 9а Указа о полиции, указания полиции издаются инспектором с одобрения министра. Что касается бюджета полиции, Закон о бюджетных основах устанавливает, что министр внутренней безопасности, подобно любому другому министру, отвечает за бюджет министерства, которым он управляет, а также за бюджет полиции и ИСБ. На практике министерство внутренней безопасности отвечает за формирование бюджета в сотрудничестве с отделами полиции.

16. Таким образом, уже в действующей редакции Указа осуществляется баланс между необходимостью избранных представителей устанавливать политику и контролировать инспектора, не нанося ущерба независимости инспектора и независимости полиции. Такое драматическое смещение точки баланса, как это отражено в законопроекте, не требуется, его ущерб крайне велик, и ему следует противостоять.

В. Публикация указаний полиции

17. Пункт 9б законопроекта устанавливает, что указания полиции Израиля будут публиковаться в официальных изданиях и на сайте полиции, если только инспектор "не посчитает... что их не следует публиковать" с одобрения юридического советника правительства. Это означает, что указания полиции, статус которых, согласно закону, является "правилами", имеющими нормативный статус подзаконного законодательства, могут не быть открытыми для общественности вообще.

18. Во-первых, этот пункт ухудшает существующее нормативное положение, согласно которому все указания полиции публикуются для общественности, по крайней мере, на сайте полиции. Хотя предлагаемый пункт меняет текущее положение по умолчанию и устанавливает, что указания будут публиковаться, как правило, также в официальных изданиях, однако, в отличие от текущего положения, законопроект позволит полиции вообще не публиковать, ни в официальных изданиях, ни на сайте, определенные указания, даже если они имеют отношение или важность для общественности.

19. Во-вторых, этот пункт противоречит положениям Закона о свободе информации и нарушает право общественности на информацию и свободу слова. Пункт 6 Закона о свободе информации устанавливает, что государственный орган должен предоставить общественности доступ ко всем административным указаниям, по которым он действует и которые имеют отношение или важность для общественности. Это с учетом исключений, установленных законом. Законопроект, рассматриваемый здесь, добавляет еще одно исключение к обязательству публикации, согласно которому указания полиции не будут публиковаться, когда инспектор считает, что это не следует делать.

20. Это означает, что полиция сможет разрабатывать секретные административные указания в чувствительных областях, таких как применение силы, лицензирование демонстраций или наблюдение за гражданами.

В связи со всем вышесказанным, Ассоциация за гражданские права решительно выступает против опасного законопроекта, рассматриваемого здесь.

С уважением,
Ан Сочио, адвокат

Копия:
Подполковник Элазар Кахана, юридический советник полиции