Законопроект П/80/25: Закон о внесении изменений в полицейский кодекс (номер 37), 5782-2022

Нота о позиции

Движение за качество управления

13 декабря 2022 г., 19 кисле 5783

Законопроект о внесении изменений в Указ о полиции (полномочия), 5783-2022

Тел: 02-5000073 | Факс: 02-5000076 | E-mail: office@mqg.org.il | Веб-сайт: www.mqg.org.il

---

Законопроект о внесении изменений в Указ о полиции (полномочия), 5783-2022

От имени Движения за качество управления в Израиле, НКО (далее: "Движение"), мы рады представить вам наше мнение по поводу законопроекта о внесении изменений в Указ о полиции (полномочия), 5783-2022 (далее: "Изменение закона" или "Законопроект"), как указано ниже:

Содержание

1. Введение ............................................................................................................................................. 2
2. Фактический фон и детали законопроекта ......................................................................................... 2
3. Существенные трудности, возникающие из законопроекта ................................................................ 4
4. Нарушение принципа равенства перед законом и независимости полиции ........................................... 4
5. Нарушение конституционных прав .................................................................................................. 6
6. Нарушение общественного доверия к полиции и легитимности ее действий ........................................ 6
7. Существенные различия между армией и полицией ......................................................................... 7
8. Заключение .......................................................................................................................................... 7

Введение

1. Данный документ касается законопроекта о внесении изменений в Указ о полиции (полномочия), 5783-2022, который был представлен членом Кнессета Итмаром Бен-Гвиром и был внесен на стол Кнессета 12.12.2022.
2. В общем, Изменение закона стремится передать полномочия надзорных, управленческих и оперативных функций полиции Израиля от генерального инспектора полиции как независимого и автономного органа, стоящего во главе, в руки "министра", то есть министра полиции или министра внутренней безопасности, как это определено в Указе о полиции в настоящее время (далее: "министр") – как политическому лицу.
3. Как будет разъяснено ниже, позиция Движения заключается в том, что Изменение закона нанесет серьезный ущерб основным демократическим принципам, таким как равенство перед законом и независимость полиции, приведет к нарушению конституционных прав в такой степени, которая не является пропорциональной и не соответствует ценностям Государства Израиль, и вызовет серьезный ущерб общественному доверию к полиции и легитимности ее действий – что является необходимым условием для ее функционирования и способности выполнять свои обязанности.
4. Данный документ стремится очертить, в общих чертах, ущерб, который может быть причинен системе правоприменения и демократическому порядку в Государстве Израиль, если Изменение закона будет принято в его текущем виде.

Фактический фон и детали законопроекта

5. 12.12.2022 на стол Кнессета был внесен законопроект о внесении изменений в Указ о полиции (полномочия), 5783-2022, п/80/25, членом Кнессета Итмаром Бен-Гвиром из фракции "Оцма Иегудит".
6. В пояснительной записке к законопроекту было указано, лишь кратко, что:

"Как известно, основным принципом современной демократии является то, что политический уровень, то есть избранные представители, определяет политику и направляет, а исполнительный уровень реализует эту политику.
Действительно, можно увидеть, что в структурной системе Государства Израиль, ЦАХАЛ реализует политику правительства и политику назначенного министра и подчиняется их указаниям.
В соответствии с этим, и для создания согласованной законодательной структуры, которая соответствует вышеупомянутому основному принципу, предлагается ввести аналогичное регулирование в Указе о полиции, касающееся отношений между полицией Израиля и правительством и назначенным министром".
7. Следовательно, цель законодательства, как следует из пояснительной записки, заключается в том, чтобы сопоставить отношения полиции Израиля и министра внутренней безопасности с отношениями Армии Обороны Израиля и назначенным министром, то есть министром обороны. Это необходимо для "создания согласованной законодательной структуры", которая соответствует основному принципу, согласно которому "политический уровень, то есть избранные представители, определяет политику и направляет, а исполнительный уровень реализует".
8. Что касается статей самого законопроекта, первая статья, которую предлагается добавить, это статья 3а, касающаяся бюджета полиции, которая стремится закрепить бюджет полиции в отдельной статье в законе о годовом бюджете и предоставляет министру уникальные полномочия и ответственность за эту статью бюджета:
"3а. Годовой бюджет полиции Израиля будет определяться в отдельной статье в законе о годовом бюджете, как это понимается в Законе о бюджетных основах, 5745-1985; ответственным за эту статью бюджета в отношении указанного закона будет министр".
9. Вторая предлагаемая статья – это статья 8а(б), которая предлагается добавить к статье 8а о назначении генерального инспектора полиции. Таким образом, согласно предложению, генеральный инспектор, назначенный полицией, будет подчиняться ей, и его подчинение будет перед министром:
"(б) Генеральный инспектор подчиняется правительству и подчиняется министру".
10. Далее, в дополнение к подчинению генерального инспектора министру, предлагается добавить статьи 8б и 8г, которые устанавливают аналогичное подчинение всей полиции правительству и министру, с оговоркой, что они не будут применяться в отношении расследования или конкретного дела:
"8б. (а) Полиция Израиля подчиняется правительству.
(б) Министр назначен на полицию Израиля от имени правительства.
8г. Положения статей 8а(б) и 8б не будут применяться в отношении полномочий полицейского в соответствии с любым законом в отношении расследования или конкретного дела, включая их открытие, ведение или закрытие, за исключением вопросов политики в областях расследований, обработки дел и привлечения к ответственности".
11. Также предлагается изменить статью 9 так, чтобы полномочия, которые ранее были предоставлены генеральному инспектору в отношении надзора за полицией Израиля, порядком ее действий и ее функционированием, стали полномочиями по реализации политики министра, и только этой:
"В статье 9 Указа, вместо "осуществляет надзор за полицией Израиля, порядком ее управления и ее функционированием" будет "ответственный за управление полицией Израиля, за ее функционирование и развитие ее возможностей", и в конце будет "и все в соответствии с определением политики и общими принципами министра".
12. Эта точка также отражена в статье 9а(а), в которой предлагается заменить выражение "которые будут определены" в предложении "в соответствии с определением политики и общими принципами министра и с его одобрением; указанные положения будут определены..." таким образом, чтобы подчинить общие положения, издаваемые генеральным инспектором, политике и воле министра:
"В статье 9а(а) Указа, вместо "которые будут определены" будет "в соответствии с определением политики и общими принципами министра и с его одобрением; указанные положения будут определены".
13. Таким образом, предлагаемые положения закона ослабляют статус генерального инспектора полиции и независимый статус полиции, полностью подчиняя их министру и правительству.

Существенные трудности, возникающие из законопроекта

14. В этой части мы хотим остановиться на серьезном ущербе, который приведет законопроект, если он будет принят в текущем виде, в трех аспектах: ущерб основным ценностям Государства Израиль как демократического государства, таким как равенство перед законом и независимость полиции, ущерб конституционным правам в такой степени, которая не является пропорциональной и не соответствует ценностям Государства Израиль, и ущерб общественному доверию к полиции и легитимности ее действий – что является необходимым условием для ее функционирования и способности выполнять свои обязанности.

Нарушение принципа равенства перед законом и независимости полиции

15. Во-первых, законопроект приведет к серьезному ущербу независимости полиции – как органа, ответственного за соблюдение закона в Государстве Израиль, так и, как следствие, как органа, ответственного за реализацию основных прав граждан и жителей Израиля (например, путем защиты их жизни, свободы, собственности и тела граждан государства – как в своей деятельности по расследованию преступлений, так и в своей деятельности по их предотвращению).
16. Как известно, у полиции в Государстве Израиль много функций, которые являются необходимыми для существования исправного, безопасного и процветающего демократического общества. Ее задача – обеспечивать соблюдение закона и защищать безопасность и благополучие общества. Кроме того, полиция отвечает за предотвращение преступлений и, в частности, она отвечает за этапы расследования и сбора доказательств в уголовном процессе – в том числе в отношении работников и избранных представителей общества – и таким образом она реализует принцип верховенства закона в демократическом государстве. В рамках этих обязанностей особенно важно, чтобы осуществление ее полномочий происходило на профессиональной основе и с учетом только общественного интереса, равным образом и без предвзятости.
17. На самом деле, сохранение независимости и непредвзятости полиции является "одним из основных признаков существования демократии в Израиле". Она является центральным и основным признаком демократии, в которой верховенство закона не различает между гражданином и гражданином, между богатым и бедным, между сильным и слабым и между политическим и неполитическим субъектом.
18. Поэтому законопроект, предлагающий подчинить полицию политическому субъекту и нарушить ее независимость, позволит этому политическому субъекту влиять на то, как она действует для обеспечения соблюдения закона в Государстве Израиль – будь то путем дискриминации и чрезмерного применения силы против уязвимых групп, будь то путем целенаправленного применения своих полномочий против тех, кто противится министру и правительству, будь то путем недостаточного применения закона в отношении групп, которые министр считает желательными, и будь то путем ограничения свобод в зависимости от решений министра и его политических соображений. Кроме того, это фактически парализует любую возможность борьбы с коррупцией в управлении, и таким образом приведет к ситуации, в которой закон в Государстве Израиль будет применяться только к тем, кто не близок к власти.
19. На самом деле, единственное ограничение, упомянутое в законопроекте в отношении возможности министра влиять на то, как полиция выполняет свои обязанности, установлено в предложенной статье 8г. Согласно этой статье, абсолютная власть министра над полицией не будет применяться в отношении расследования или конкретного дела. Тем не менее, даже при наличии этого ограничения, законопроект предоставляет министру власть и влияние на то, как полиция будет относиться к определенным преступлениям, к определенным областям, и без четкого определения или других ограничений, также к определенным группам и секторам. Отсюда, даже если у министра, согласно предложению, нет возможности вмешиваться в расследование против того или иного человека, он может определить, что полиция сосредоточится на определенных преступлениях в определенных секторах, и наоборот, воздержится от применения закона в отношении других преступлений в других секторах. По мнению Движения, предоставление таких широких полномочий и в таком объеме политическому субъекту может быстро привести к полному уничтожению принципа равенства перед законом.
20. Также следует отметить, что принцип, который законопроект стремится продвигать, согласно которому избранные представители определяют политику, которую реализует исполнительный уровень, уже реализуется в текущем правовом состоянии. Принцип независимости полиции, как он реализуется сейчас, не означает, что полиция является органом, отделенным от исполнительной и законодательной ветвей, и действует по своему усмотрению и в соответствии с собственными независимыми соображениями без каких-либо указаний, норм или законов.
21. Во-первых, полиция действует в соответствии с законами, которые принимает Кнессет. Эти законы предоставляют ей ее полномочия, и именно они определяют нормы, которые полиция должна соблюдать, то есть преступления, которые полиция должна предотвращать и привлекать к ответственности тех, кто их нарушает.
22. Во-вторых, уже сейчас Указ о полиции в своем текущем виде предоставляет полномочия правительству и министру влиять на то, как полиция функционирует и определять политику, в соответствии с которой она будет действовать. Например, министр является тем, кто определяет состав полиции в соответствии со статьей 2 Указа; он имеет право назначать старших полицейских офицеров в соответствии со статьей 7 Указа; правительство назначает генерального инспектора полиции, в соответствии с рекомендацией министра (статья 8а Указа); министр является тем, кто утверждает общие указания, которые генеральный инспектор может издавать в соответствии со статьей 9а Указа; министру предоставлено право отстранить полицейского в любое время по своему усмотрению в соответствии со статьей 21 Указа; он является тем, кто может объявить о гражданской чрезвычайной ситуации в соответствии со статьей 90б Указа; и так далее, множество полномочий, которые существенно влияют на функционирование полиции. Отсюда, очевидно, что даже сейчас, когда сохраняется принцип независимости полиции, именно избранный уровень определяет политику для деятельности полиции.

Нарушение конституционных прав

23. Кроме того, и как следствие нарушения равенства перед законом и независимости полиции, законопроект и подчинение полиции политическому субъекту нанесут серьезный ущерб основным правам граждан и жителей Государства Израиль, защищенным в Основном законе: Свобода занятия и в Основном законе: Честь человека и свобода.
24. В продолжение вышеизложенного, широкие полномочия полиции по обеспечению соблюдения закона, предотвращению преступности и расследованию преступлений и сбору доказательств в уголовном процессе связаны с широкими и всеобъемлющими полномочиями по нарушению основных прав, в той мере и в том объеме, которые необходимы для выполнения ее назначения и обязанностей. То есть, чтобы полиция могла выполнять свое назначение, ей необходимо нарушать права подозреваемых, допрашиваемых и даже невиновных граждан. Например, ей предоставлены полномочия задержания в соответствии с Законом о порядке уголовного судопроизводства (полномочия по обеспечению соблюдения – задержания), 5756-1996; полномочия обыскивать вещи человека в соответствии с Законом о порядке уголовного судопроизводства (полномочия по обеспечению соблюдения – обыск тела и изъятие средств идентификации), 5756-1996; полномочия обыскивать дом человека, его компьютер и даже изымать его вещи в соответствии с Указом о порядке уголовного судопроизводства (задержание и обыск) [новая редакция], 5729-1969; и множество других полномочий, которые имеют прямое влияние на права человека и частные права.
25. Это нарушение основных прав возможно и приемлемо для гражданина только тогда, когда оно осуществляется независимым и непредвзятым органом, действующим в соответствии с верховенством закона и в интересах общества в целом. Следовательно, передача предлагаемых полномочий в Изменении закона и превращение полиции в политический орган, подчиненный политическому субъекту и политической ветви в Государстве Израиль, подорвет легитимность, которую полиция имеет для нарушения или ограничения конституционных прав в своей деятельности по обеспечению соблюдения закона.

Нарушение общественного доверия к полиции и легитимности ее действий

26. Кроме того, и как естественное продолжение трудностей и серьезного ущерба основным демократическим принципам, таким как независимость полиции, равенство перед законом и защита основных прав, превращение полиции в политический орган серьезно повредит общественному доверию к ней, легитимности ее действий и, следовательно, ее способности эффективно выполнять свои назначения и обязанности.
27. Ситуация, в которой среди соображений для применения полицейских полномочий будут учитываться политические соображения политических субъектов, которые получат влияние на управление полицией и определение ее действий, быстро приведет к тому, что полиция станет органом, который утратит доверие общества в целом. Эта утрата доверия серьезно повредит способности полиции действовать среди граждан, которых она должна защищать, поскольку она не сможет привлечь их к сотрудничеству, когда это будет необходимо. Это отсутствие сотрудничества быстро приведет к тому, что полиции придется прибегать к жестким и агрессивным мерам, которые не зависят от сотрудничества с гражданами, и к тому, что недоверие будет только возрастать. В результате, в будущем, будет полиция, которая "служит" и действует в интересах определенных секторов и сообществ, и "борется" с другими группами. На самом деле, можно даже сказать, что вся сила полиции основана на легитимности, которую общество ей предоставляет и ее действиям, поскольку именно оно предоставляет ей заранее полномочия на обеспечение соблюдения закона (который оно, через своих представителей, приняло), даже ценой ограниченного и определенного нарушения своих прав.
28. Очевидно, что утрата вышеупомянутого доверия также приведет к ущербу для