Законопроект П/80/25: Закон о внесении изменений в полицейский кодекс (номер 37), 5782-2022

Написание: Ишай Лекс | Утверждение: Лиор Бен Давид Дата: 24 кисле 5783 (18 декабря 2022 г.)

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Юридический обзор

Законодательство, регулирующее общие полномочия министра, ответственного за полицию

Введение

Данный обзор был подготовлен по запросу члена кнессета Итмара Бен Гвира и члена кнессета Боаза Топоровского на фоне законопроекта о поправке к указу о полиции (поправка – полномочия), 5783-2022.

В соответствии с запросами, обзор сосредоточен на положениях законодательства, регулирующего общие полномочия министра, ответственного за полицию, в отношении полиции и профессионального уровня, стоящего во главе. Следует подчеркнуть, что рассматриваемые в данном документе страны – Австралия (федеральное и государственное законодательство), Новая Зеландия и Канада (федеральное и провинциальное законодательство) – были выбраны для обзора (на данном этапе) с учетом доступности и доступности информации в условиях ограниченного времени, отведенного на подготовку обзора. Как видно из документа, разнообразные законодательные меры, рассматриваемые здесь, отличаются друг от друга по уровню детализации, с которым они касаются полномочий министра давать указания полиции, и некоторые из них представляют собой различные точки баланса между принципом министерской ответственности и принципом независимости полиции – принципами, которые стоят в центре обсуждаемой проблемы.

1. Австралия Австралия является федеративным государством, и как таковая в ней действует центральная федеральная полиция (Australian Federal Police (AFP)), а также существует полицейский орган для каждого штата в федерации.

Статья 37 Закона о федеральной полиции (Australian Federal Police Act) определяет роль комиссара федеральной полиции (Commissioner) и нормативные отношения между ним и министром. Эта статья закона предоставляет министру полномочия устанавливать общие указания для деятельности полиции, которые будут обязательны для комиссара и всей организации.

Статья 37(1) устанавливает, что в соответствии с положениями этого закона комиссар является генеральным директором федеральной полиции Австралии и контролирует ее действия. Статья 37(2) устанавливает, что министр может, после консультации с комиссаром и секретарем, давать письменные указания комиссару относительно общей политики, которая должна быть соблюдена в отношении выполнения функций полиции. Статья 37(3) также устанавливает, что министр может давать комиссару письменные указания (специфические или общие) относительно использования "обычных услуг" (common services). Закон также устанавливает, что комиссар обязан подчиняться всем указаниям, данным в соответствии с этой статьей.

Как уже упоминалось, в Австралии действуют полицейские организации также на уровне штатов, на основании Закона о полиции данного штата. В штате Квинсленд Закон о администрировании полицейских служб (Police Services Administration Act) устанавливает, что комиссар полиции (Commissioner) отвечает за администрирование, управление и эффективное и правильное функционирование службы полиции в соответствии с законом. Закон также включает несколько указаний, касающихся отношений между министром и комиссаром полиции. Статья 4.6(2) закона устанавливает, что министр может, после консультации с комиссаром, давать комиссару письменные указания по следующим вопросам: общее администрирование, управление и контроль полицейских служб; политика и приоритеты, которые должны быть соблюдены при выполнении функций полиции; количество и распределение полицейских и количество и расположение учреждений и полицейских участков. Подчеркивается, что комиссар обязан подчиняться всем указаниям, данным в соответствии с этой статьей. Статья 4.7 устанавливает обязательство прозрачности в отношении всех указаний и отчетов, данных в соответствии с этим законом, а также обязательство отчитываться перед парламентом по этим указаниям и отчетам.

Закон в штате Виктория сочетает принцип сохранения независимости полиции в областях, которые определил ученый Кент Роуч (Kent Roach) как "основные функции", с предоставлением министру возможности устанавливать политику в определенных условиях, как выражение его ответственности перед общественностью в отношении функционирования полиции. Статья 16(1) Закона о полиции Виктории (Victoria Police Act) устанавливает, что комиссар полиции (Chief Commissioner) отвечает за управление и контроль полиции Виктории, подчиняясь указаниям министра. Статья 16(2) добавляет, что комиссар отвечает за реализацию политики и приоритетов правительства в области полицейской деятельности; за предоставление консультаций и информации министру относительно действий полиции и вопросов полицейской деятельности в целом; и он отвечает перед министром за все действия, результаты и функционирование полиции Виктории.

Статья 10(1) Закона о полиции устанавливает, что министр может время от времени, после консультации с комиссаром полиции, давать комиссару письменные указания относительно политики и приоритетов в отношении выполнения функций полиции. Статья 10(2) ограничивает указание, данное в статье 10(1), и устанавливает, что указания по этой статье не могут быть даны в отношении одного из следующих вопросов: а. Поддержание мира и защита жизни и имущества любого человека или группы людей; б. Применение закона в отношении любого человека или группы людей; в. Расследование или привлечение к ответственности за преступления в отношении любого человека или группы людей; г. Решения в отношении сотрудников полиции Виктории, включая дисциплинарные решения; д. Организационная структура полиции Виктории; е. Распределение или размещение полицейских в определенных местах; ж. Обучение, образование и программы профессионального развития полиции Виктории; з. А также содержание внутренних процедур обработки жалоб.

Тем не менее, статья 10(3) устанавливает исключение из ограничений, указанных в подпункте (2), согласно которому министр может давать указания по вопросам, перечисленным в подпунктах (е) до (з) выше, в случае, если один из соответствующих органов составил отчет или дал рекомендации по одному из этих вопросов, и министр считает, что комиссар не ответил должным образом на отчет или рекомендации.

Статьи 10(6) и 10(7) закрепляют обязательство прозрачности в отношении указаний, данных полиции, и устанавливают, что министр обязан публиковать свои указания, включая любые изменения или отмены, в правительственной газете, и комиссар обязан всегда обеспечивать, чтобы все существующие указания были доступны в интернете.

Другой аспект отношений между министром и комиссаром полиции можно увидеть в статье 11 закона. Статья 11(1) устанавливает, что министр может время от времени запрашивать у комиссара информацию или отчет о выполнении функций полиции. Комиссар обязан выполнить запрос министра, сделанный в соответствии со статьей 11(1), если только комиссар не считает, что существует вероятность того, что предоставление такой информации министру может нанести ущерб расследованию нарушения закона, повредит привлечению к ответственности лица за любое преступление или поставит под угрозу жизнь или физическую безопасность любого человека.

2. Новая Зеландия Закон о полиции (Policing Act) Новой Зеландии демонстрирует иное формулирование идеи сочетания принципа независимости полиции в основных функциях с принципом министерской ответственности за полицию.

Статья 16(1) закона устанавливает, что комиссар отвечает перед министром за выполнение функций полиции, за ее общее поведение, за эффективное и экономное управление, за предоставление консультаций министру и другим министрам, а также за выполнение любых законных министерских указаний. Эта статья, следовательно, закрепляет обязанность комиссара действовать в соответствии с указаниями министра.

Статья 16(2) – это статья, которая сохраняет независимость полиции и ограничивает полномочия, предоставленные министру в соответствии с подпунктом (1). Согласно подпункту (2) комиссар не отвечает перед министром, и он обязан действовать независимо по отношению к любому министру в отношении следующих аспектов:

• Поддержание порядка в отношении любого человека или группы людей;
• Применение закона к любому человеку или группе людей;
• Расследование преступлений и привлечение к ответственности за них;
• И решения в отношении конкретных сотрудников полиции.

Статья 30 добавляет, что ни один сотрудник полиции не может действовать под указанием, командой или контролем министра правительства или любого другого лица, не уполномоченного в соответствии с этим законом (или другим законодательством), когда он осуществляет полномочия, выполняет функции или действует в соответствии с обязанностями, вытекающими из его должности.

3. Канада Канада также является федеративным государством с федеральной полицией (The Royal Canadian Mounted Police [RCMP]) и полицейскими органами в различных провинциях, действующими на основании закона в данной провинции. Закон о федеральной полиции в общем виде указывает, что комиссар федеральной полиции (Commissioner) имеет контроль и управление полицией и всеми вопросами, связанными с ней, под руководством министра.

В 1999 году Верховный суд Канады вынес решение (дело Кэмпбелла и Широз), подчеркивающее один из основополагающих юридических принципов в стране в отношении отношений правительства и полиции. Верховный суд установил, что когда комиссар или любой другой полицейский занимается уголовным расследованием, они не подчиняются политическим указаниям, а только закону и своей совести.

Согласно Роучу, принцип, вытекающий из этого решения Верховного суда Канады, заключается в том, что полиция должна быть независимой во всех своих основных функциях. Роуч критикует законодательство в Канаде, утверждая, что оно в основном не адаптировалось к принципу, установленному в решении, и не установило в законе конкретные положения, направленные на сохранение независимости полиции в основных функциях. По его мнению, законодательные реформы должны закодировать основной конституционный принцип независимости полиции и гарантировать, что полицейские могут противостоять незаконным приказам со стороны политических властей. Однако он утверждает, что отношения между полицией и правительством слишком сложны, чтобы управляться исключительно конституционным принципом независимости полиции и заботами о верховенстве закона, связанными с этим принципом. По его словам, необходимо признать, что в демократии у ответственных политических властей есть законные интересы в предоставлении указаний по политике и эффективности полицейской деятельности, однако политические указания полиции должны быть прозрачными, чтобы лучше способствовать демократическому обсуждению и ответственности.

Закон о полицейских службах провинции Онтарио устанавливает в статье 17(2), что комиссару полиции (Commissioner of the Ontario Provincial Police) предоставлены полномочия общего контроля и управления полицией Онтарио и ее сотрудниками, все это под руководством министра (Solicitor General). Согласно правительству Онтарио, указанный закон предоставляет министерству министра (Ministry of the Solicitor General) ответственность за интерпретацию закона и правил, а также за проверку деятельности полицейских служб Онтарио.

Статья 3(2) закона перечисляет различные обязанности министра в отношении этого закона, включая:

• Контроль за полицейскими силами с целью обеспечения надлежащих и эффективных полицейских услуг;
• Разработка и продвижение программ по повышению профессионализма полиции в отношении практик, стандартов и обучения;
• Управление системой проверки и аудита полицейских сил;
• Содействие координации полицейских услуг;
• Предоставление информации и консультаций различным органам, указанным в законе, и консультации с ними;
• Разработка, поддержка и управление статистическими программами и записями, а также проведение исследований по вопросам полицейских услуг и сопутствующим вопросам;
• Издание указаний (directives and guidelines) по вопросам политики;
• Разработка и продвижение программ полицейских услуг, ориентированных на сообщество;
• Осуществление работы полицейской академии Онтарио.

Закон о полиции провинции Британская Колумбия регулирует полномочия и обязанности министра в главе 2 закона. Статья 2 устанавливает, что министр обязан обеспечить поддержание надлежащего и эффективного уровня полицейской деятельности и соблюдения закона в Британской Колумбии. Статья 2.1 добавляет, что министр может устанавливать приоритеты, цели и задачи для полицейской деятельности и соблюдения закона в провинции. Закон также устанавливает, что министр должен назначить директором полицейских служб (director of police services) человека, работающего в его министерстве; и что этот директор, от имени министра и под его руководством, будет отвечать за контроль за функциями полиции и соблюдения закона в Британской Колумбии.

Функция директора, среди прочего, заключается в установлении стандартов по различным вопросам, включая использование силы; места задержания и оборудование и запасы, которые будут использоваться в связи с полицейской деятельностью и соблюдением закона; принципы, практики и стратегии использования в расследованиях; и консультации с сообществом по вопросам приоритетов, целей и задач для полицейской деятельности и соблюдения закона. Установленные директором стандарты обязательны (в том числе для комиссара полиции провинции – см. ниже) только после их утверждения министром, публикации для общественности (включая интернет) и при условии, что они не противоречат закону и правилам.

Следует отметить, что в соответствии с законом и по соглашению между правительством Британской Колумбии и федеральным правительством Канады федеральная полиция (RCMP) также является полицией провинции Британская Колумбия. Статья 7(1) закона устанавливает, что комиссар полиции (commissioner of the provincial police force), под руководством министра, является генеральным инспектором полиции провинции. Статья также устанавливает, что комиссар обязан, среди прочего, обеспечивать соблюдение стандартов директора полицейских служб (director of police services) в отношении полиции провинции.

В Законе о полиции провинции Квебек можно найти множество положений, касающихся отношений правительства и министра, ответственного за полицию (Minister of Public Security, далее – министр), с полицией. Статья 50 закона устанавливает, что полиция Квебека (The Sûreté du Québec) будет действовать под руководством министра и будет иметь юрисдикцию для обеспечения соблюдения закона в Квебеке, включая муниципальные законы в местах, где она действует. Статья 54 закона устанавливает, что министр создаст полицейские участки и офисы, если это будет необходимо. Статья 55 закона устанавливает, что полиция Квебека будет находиться под управлением и контролем генерального директора (Director General). Статьи 304-309 закона непосредственно касаются обязанностей министра. Они устанавливают, среди прочего, что министр отвечает за установление общей политики в области организации полиции и предотвращения преступности, и он должен подготовить и предложить стратегические планы и политику по этим вопросам, а также подготовить руководство по полицейским процедурам. Министр должен следить за тем, чтобы правоохранительное сообщество соответствовало применимым стандартам, консультировать правительство и его органы по вопросам предотвращения преступности, поощрять местные инициативы по созданию организаций по предотвращению преступности, предоставлять информацию по этим вопросам широкой общественности, а также инициировать исследования, которые помогут бороться с преступностью и сократить ее.

Статья 63 закона устанавливает, что правительство может, по рекомендации генерального директора полиции (Director General), устанавливать правила (by regulation), регулирующие деятельность полиции, а также устанавливать требования к обучению для курсантов и сотрудников полиции.