Законопроект П/3157/25: Законопроект о борьбе с терроризмом (изменение № 12), 5786–2025

Справочный документ к заседанию Комиссии по конституции, праву и правосудию по законопроекту о борьбе с терроризмом (поправка — идентификация с исполнителем террористического преступления, связанного с причинением смерти)

4 адара I 5784 г. (13 февраля 2024 г.)

Кому: Члены Комиссии по конституции, праву и правосудию

От: Юридическое консультирование комиссии

---

Документ подготовки к заседанию 14.02.2024 по вопросу о законопроекте о борьбе с терроризмом (поправка — идентификация с исполнителем террористического преступления, связанного с причинением смерти) (הצעת חוק המאבק בטרור (תיקון - הזדהות עם מבצע עבירת טרור מסוג המתה)), 5783-2023, депутата Кнессета Сукот (П/3157), и законопроекте о борьбе с терроризмом (поправка — предотвращение идентификации с террористической организацией) (הצעת חוק המאבק בטרור (תיקון - מניעת הזדהות עם ארגון טרור)), 5783-2023, депутата Кнессета Ревиво (П/2227).

Введение

Законопроект П/3157, инициированный депутатом Кнессета Цви Сукотом, предлагает внести поправку в состав преступления подстрекательства к терроризму, установленный в статье 24(б) Закона о борьбе с терроризмом (חוק המאבק בטרור), 5776-2016 (далее — Закон, или Закон о борьбе с терроризмом), в двух аспектах:

а. расширить состав преступления, касающегося публикации слов похвалы, сочувствия, поощрения, поддержки или идентификации с террористическим актом, таким образом, чтобы он распространялся также на того, кто публикует слова похвалы и т.п. в отношении лица, совершившего террористический акт, связанный с причинением смерти;

б. отменить «вероятностный критерий», требуемый в настоящее время для данного преступления.

Комитет министров по вопросам законодательства решил поддержать законопроект в предварительном чтении «при условии, что дальнейшее продвижение законодательного процесса будет осуществляться с согласия Министерства юстиции и Министерства национальной безопасности».

Кроме того, на рассмотрении Кнессета находится законопроект П/2227, инициированный депутатом Кнессета Ревиво. Решение Комитета министров предусматривало поддержку при условии объединения с законопроектом депутата Сукота. Поэтому настоящий документ сосредоточен на поправках, предлагаемых в законопроекте П/3157.

Интегрированный текст законопроекта депутата Сукота (изменения отмечены по сравнению с действующим законом)

Статья 24. Проявление идентификации с террористической организацией и подстрекательство к терроризму

(а) Лицо, совершающее акт идентификации с террористической организацией, в том числе путём публикации слов похвалы, поддержки или сочувствия, поднятия флага, демонстрации или публикации символа, или демонстрации, воспроизведения или публикации лозунга или гимна, при одном из следующих обстоятельств, наказывается лишением свободы на срок до трёх лет:

(1) публично, с целью идентификации с террористической организацией;

(2) в обстоятельствах, при которых существует реальная возможность того, что это приведёт к совершению террористического акта или преступления по статьям 22, 23, 25 или 29.

(б) Лицо, совершающее одно из следующего, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет:

(1) публикует прямой призыв к совершению террористического акта;

(2) публикует слова похвалы, сочувствия или поощрения в отношении террористического акта или лица, совершившего преступление по статьям 300 [убийство], 301а [убийство при отягчающих обстоятельствах] или 305 [покушение на убийство] Уголовного закона (חוק העונשין), являющееся террористическим преступлением, поддержку или идентификацию с ним, и если по содержанию публикации и обстоятельствам, в которых она была опубликована, существует реальная возможность того, что она приведёт к совершению террористического акта.

(г) Лицо, совершающее одно из следующего, наказывается лишением свободы на срок до двух лет:

(1) хранит с целью распространения публикацию, указанную в подпункте (а), которая на первый взгляд выражает идентификацию с террористической организацией, или публикацию, указанную в подпункте (б);

(2) предоставляет услуги для подготовки, производства или распространения публикации, указанной в пункте (1).

(г1)(1) Лицо, систематически и непрерывно потребляющее публикации террористической организации, указанной во Втором приложении, как указано в пункте (2), в обстоятельствах, свидетельствующих о его идентификации с террористической организацией, наказывается лишением свободы на срок до одного года; однако в отношении публикаций, указанных в подпункте (г) того же пункта, систематическим и непрерывным потреблением считается лишь такое, которое сопровождалось потреблением публикаций, указанных в подпунктах (а) или (б) того же пункта;

(2) преступление, указанное в пункте (1), распространяется на публикации, включающие одно из следующего:

(а) прямой призыв к совершению террористического акта;

(б) слова похвалы, сочувствия или поощрения террористического акта;

(в) документирование совершения террористического акта;

(3) случайное, добросовестное или совершённое в законных целях потребление публикаций, указанных в пункте (2), в том числе для предоставления информации обществу, предотвращения террористических преступлений или исследований, не считается запрещённым потреблением по настоящему подпункту;

(4) без ущерба для положений статьи 98(б), министр юстиции в порядке, указанном в данной статье, вправе добавить террористическую организацию во Второе приложение.

(д) Публикация точного и добросовестного отчёта о запрещённой публикации согласно подпунктам (а) или (б) не является преступлением по настоящей статье.

(е) Обвинительное заключение по настоящей статье не может быть подано без утверждения юридического советника правительства.

---

Анализ

Как подробно изложено ниже, несмотря на понятную необходимость борьбы с терроризмом и подстрекательством к нему, законопроект в предлагаемой редакции, и в особенности исключение «вероятностного критерия» и оставление элемента публикации слов похвалы, сочувствия и т.п. в качестве единственного фактического элемента преступления, вызывает конституционные затруднения в плане соразмерности ограничения свободы слова.

В этой связи важно обратить внимание на то, что законопроект не является временным положением, применимым лишь к периоду «Железных мечей», а предлагается в качестве постоянной поправки к регулированию Закона о борьбе с терроризмом, принятого Кнессетом после длительных и глубоких обсуждений несколько лет назад.

Действующее правовое положение: Закон о борьбе с терроризмом

Закон о борьбе с терроризмом был принят в 2016 году с целью закрепления в законодательстве всеобъемлющего регулирования в сферах уголовного и административного права, включая предоставление специальных полномочий правоприменения для борьбы с терроризмом. В его рамках были установлены положения для предотвращения создания, существования и деятельности террористических организаций и для предотвращения террористических актов. В частности, Закон устанавливает уголовное преступление подстрекательства к терроризму (статья 24(б) Закона) с наказанием до пяти лет лишения свободы. Данное преступление разделено на две основные части:

Первая — публикация прямого призыва к совершению террористического акта — даже без вероятности того, что подстрекательство приведёт к совершению террористического акта (в отличие от права, действовавшего до принятия Закона о борьбе с терроризмом).

Вторая — публикация слов похвалы, поддержки или сочувствия, не содержащих прямого призыва, при условии, что обстоятельства указывают на реальную возможность того, что публикация приведёт к совершению террористического акта.

Для полноты картины следует отметить, что статья 24(а) Закона включает преступление идентификации с террористической организацией с максимальным наказанием в виде трёх лет лишения свободы. Данное преступление призвано предотвратить поощрение и выражение открытой поддержки террористической организации, исходя из предположения, что подобная деятельность, даже если она непосредственно не сопровождается совершением террористических актов, создаёт легитимацию для продолжения деятельности террористической организации.

Кроме того, недавно Кнессет принял в качестве временного положения на два года новое преступление (статья 24(г1) Закона), касающееся систематического и непрерывного потребления подстрекательских публикаций определённых террористических организаций в обстоятельствах, свидетельствующих об идентификации с террористической организацией.

Ввиду деликатности вопроса и стремления контролировать правильное применение данных преступлений, Кнессет установил, что обвинительные заключения по данной статье подаются с утверждения юридического советника правительства (статья 24(е) Закона). Кроме того, Комиссия по конституции получает ежегодный отчёт о применении данной статьи.

Следует также отметить, что в Уголовном законе (חוק העונשין) существуют два дополнительных состава подстрекательства — подстрекательство к расизму и подстрекательство к насилию. Каждое из этих преступлений включает специальный элемент помимо самого выражения как условие привлечения к уголовной ответственности.

Принятый в судебной практике критерий ограничения свободы слова — более строгий критерий «близкой достоверности», согласно которому свобода слова может быть ограничена лишь при наличии близкой достоверности того, что запрещённое выражение приведёт к ущербу (см. БАГАЦ 5239/11 Авнери против Кнессета). Вместе с тем в судебной практике отмечалось, что применительно к подстрекательству к терроризму или насилию допустим более низкий вероятностный порог «реальной возможности» в связи с важностью защищаемых ценностей.

Предлагаемая поправка

Предлагается внести два изменения в состав преступления подстрекательства к террористическому акту:

а. Расширить преступление, касающееся публикации слов похвалы, сочувствия и поощрения террористического акта, таким образом, чтобы оно распространялось также на того, кто публикует слова похвалы и т.п. в отношении лица, совершившего террористический акт, связанный с причинением смерти;

б. Отменить «вероятностный критерий», требуемый в настоящее время для данного преступления, таким образом, что любая публикация похвалы или сочувствия террористическому акту будет представлять собой уголовное правонарушение, вне зависимости от вопроса о результативном риске публикации, с максимальным наказанием в виде пяти лет лишения свободы.

Вопросы для обсуждения

1. Отмена вероятностного критерия

а. Принципиальный аспект. Как правило, в уголовном праве обоснование установления уголовного запрета на определённое поведение основывается на наличии ущерба, оправдывающего ограничение лица, или как минимум на риске его наступления (так называемый «принцип ущерба»). Чем дальше действие лица от наступления ущерба, тем ниже его моральная вина и, соответственно, тем меньше обоснованность его ограничения. Это тем более справедливо в отношении ограничения свободы слова.

Исключение «вероятностного критерия» приведёт к разрыву причинно-следственной связи между выражением и причинённым ущербом, при том что не предлагается добавить альтернативный элемент, выражающий более высокую степень вины исполнителя. Этот разрыв и отсутствие какого-либо альтернативного элемента затрудняют обоснование привлечения к уголовной ответственности и вызывают затруднения в плане соразмерности ограничения свободы слова.

б. Практический аспект. На практическом уровне исключение вероятностного критерия и основание уголовной ответственности целиком на одном элементе, в основе которого лежат относительно расплывчатые понятия — публикация слов «похвалы, сочувствия, поощрения, поддержки и идентификации» — может привести к «охлаждающему эффекту» и даже к чрезмерному правоприменению уголовного запрета в отношении высказываний, легитимных в публичном дискурсе. Кроме того, это может привести к привлечению к уголовной ответственности за высказывания с ограниченным охватом, опубликованные лицами, не обладающими влиянием на широкую аудиторию и не создающими никакого риска совершения террористического акта.

Более того, отмена вероятностного критерия может привести к наделению правоохранительных органов, включая обвинение, чрезмерными полномочиями. По определению, чем более расплывчатым или широким является установленное законодателем преступление, тем большими полномочиями обладает обвинение решать, при каких обстоятельствах государство будет возбуждать уголовное преследование.

С учётом указанных затруднений на принципиальном и практическом уровнях, комиссии предлагается рассмотреть альтернативы предложенной редакции.

2. Привлечение к уголовной ответственности также за публикацию похвалы и сочувствия исполнителю террористического акта, связанного с причинением смерти

Неясна цель предлагаемого расширения. Ведь если слова сочувствия и похвалы связаны с самим террористическим актом, можно предположить, что они и так будут «охвачены» существующим преступлением, криминализирующим выражения похвалы, сочувствия, поощрения, поддержки или идентификации с террористическим актом. Если же речь идёт о словах сочувствия или похвалы исполнителю террористического акта, не связанных с самим актом, совершенно неясно, каково обоснование для этого с точки зрения целей регулирования. Ведь могут существовать легитимные основания для выражения сочувствия к такому лицу, например, траур по его гибели или призыв к его оправданию, которые не соответствуют обоснованию, лежащему в основе законодательства.

С учётом изложенного, комиссии предлагается рассмотреть цель предлагаемого расширения и в какой мере обоснованно его добавление к регулированию.