Законопроект П/3157/25: Законопроект о борьбе с терроризмом (изменение № 12), 5786–2025

Позиция Ассоциации по защите гражданских прав: Законопроекты о поправках к Закону о борьбе с терроризмом

9 июня 2024 г.

Уважаемый депутат Кнессета Симха Ротман, Председатель Комиссии по Конституции, праву и правосудию Кнессета

Относительно: Законопроекты о поправках к Закону о борьбе с терроризмом

Ссылки: наши письма от 13.02.2024, 24.03.2024.

9 июня 2024 года Комиссия проведёт обсуждение следующих законопроектов:

• Законопроект о борьбе с терроризмом (Поправка — предотвращение идентификации с террористической организацией), 5783-2023 (п/2227/25) (далее: законопроект Ревиво), инициатор — депутат Элияху Ревиво;
• Законопроект о борьбе с терроризмом (Поправка — идентификация с исполнителем террористического акта, повлёкшего гибель людей), 5783-2023 (п/3157/25) (далее: законопроект Суккот), инициатор — депутат Цви Суккот;
• Законопроект о борьбе с терроризмом (Поправка — правонарушение идентификации с террористической организацией и компенсация за публикацию подстрекательских высказываний к терроризму), 5784-2023 (п/4138/25), инициатор — депутат Ицхак Кройзер (далее: законопроект Кройзера);
• Законопроект о борьбе с терроризмом (Поправка — подстрекательство к терроризму в социальных сетях), 5784-2024 (п/4345/25), инициатор — депутат Лимор Сон Хар-Мелех (далее: законопроект Сон Хар-Мелех).

Все четыре законопроекта стремятся изменить существующий баланс в Законе о борьбе с терроризмом, 5776-2016 (далее: Закон о борьбе с терроризмом), между защитой безопасности государства и защитой свободы слова таким образом, который приведёт к ущербу, не соответствующему ограничительной оговорке и, следовательно, неконституционному. В связи с этим Ассоциация по защите гражданских прав выступает против предлагаемых поправок. Ниже изложены наши доводы:

---

А. Публичность

1. Статья 24(а)(1) Закона о борьбе с терроризмом запрещает выражение идентификации с террористической организацией при условии, что оно совершается публично. Вводная часть статьи определяет действие идентификации с террористической организацией.

2. Законопроект Кройзера предлагает добавить к этому перечню слова «путём унижения, насмешки или злорадства по отношению к жертвам терроризма». Унижение, насмешка или злорадство по отношению к жертве терроризма вызывают отвращение, однако превращение высказывания — сколь бы огорчительным и отталкивающим оно ни было — в террористическое преступление является крайней и непропорциональной мерой, а связь между таким высказыванием и поддержкой террористической организации весьма слаба.

3. Кроме того, законопроект Кройзера предлагает уточнить требование публичности, установленное в статье 24(а)(1), и разъяснить, что оно включает высказывания «в интернете и социальных сетях». Бесспорно, что публикация в интернете и социальных сетях может являться публичной публикацией по израильскому праву, включая Закон о борьбе с терроризмом (см., например, Апелляция по уголовному делу 24933-09-18 Татур против Государства Израиль (16.5.19); ср. также слова судьи Барак-Эрез в пункте 42, Разрешение на гражданскую апелляцию 1239/19 Шауль против Найдли (8.1.2020) (далее: дело Шауль), согласно которым «на данном этапе развития судебной практики не может быть сомнений в том, что прямое действие написания "статуса" или "поста" в социальной сети является публикацией [...]»). Вместе с тем не всякая публикация в интернете или социальных сетях является публикацией в правовом смысле. Например, частная переписка не является публикацией. Законопроект приведёт к расширению, которое может повлечь абсурдное толкование и непропорциональное нарушение конституционных прав.

4. Законопроект Ревиво предлагает полностью устранить требование публичности. Это означает крайнее расширение состава правонарушения, распространяющее его на высказывания, не имеющие публичного измерения. Например, записи в личном дневнике или частная беседа — что равносильно полицейскому контролю над мыслями человека.

5. Напомним основополагающие принципы: свобода слова является конституционным правом человека, представляющим собой «предварительное условие реализации почти всех иных свобод» (судья Агранат в БАГАЦ 73/53 Компания «Коль а-Ам» против Министра внутренних дел, Собрание решений 7(2) 871, 878 (1953) (далее: Коль а-Ам)). Также было установлено, что речь идёт о «птице душе демократии» (Апелляция по уголовному делу 255/68 Государство Израиль против Бен-Моше, Собрание решений 22(2) 427, 435 (1968)). «Свобода слова призвана защищать не только общепринятые и одобряемые мнения, высказываемые в условиях покоя и рассудительности, но также — и в этом главное испытание свободы слова — экстраординарные, возмутительные и раздражающие мнения, высказываемые на фоне волнующих событий в грубой и резкой форме» (БАГАЦ 2888/97 Новик против Второго управления телевидения и радио, Собрание решений 51(5) 193 (1997)). Суды признали, что невозможно поддерживать демократию без свободного обмена мнениями и идеями и без возможности критиковать власть (пункт 6 решения судьи Амита, БАГАЦ 5239/11 Ури Авнери против Кнессета (15.4.2015), далее: БАГАЦ Ури Авнери). Право вмешивается тогда, когда высказывание становится подстрекательским, или когда оно формирует нормативную реальность, в которой терроризм и расизм допустимы (ср. дело Татур, пункт 65). Устранение указанных ограничений превратит высказывания, не являющиеся подстрекательскими и само выражение которых, сколь бы отталкивающим оно ни было, не наносит ущерба защищаемым интересам, в запрещённые. Речь идёт о непропорциональном ограничении свободы слова, которое недопустимо.

---

Б. Публикация

6. Законопроект Сон Хар-Мелех предлагает расширить определение понятий «опубликовал» и «публикация» таким образом, чтобы к определению, установленному в статье 34д Уголовного закона, 5737-1977, было добавлено: «включая использование одного из знаков в социальных сетях, выражающего идентификацию, поддержку, поощрение или сочувствие в отношении публикации или публикатора». Эта поправка приведёт к расширению запретов, установленных в статьях 24(а) и 24(б) Закона о борьбе с терроризмом, таким образом, что они будут распространяться не только на активные публикации высказываний, запрещённых по закону, но и на отметку «лайк» или аналогичные эмоциональные реакции на такую публикацию.

7. Рассмотрение отметки «лайк» как публикации является ошибочным и противоречит существующему толкованию закона. В деле Шауль суд рассматривал вопрос о том, являются ли отметка «лайк» и «шер» (поделиться) публикацией, и постановил, что отметка «лайк» не является публикацией и что её нельзя рассматривать как создание «копии» высказываний и их повторение. Было также признано, что даже если «иногда алгоритм социальной сети приводит к уведомлению других пользователей сети о совершении этого действия, и вследствие этого эти пользователи также знакомятся с исходной публикацией, на которую поставлен лайк. Однако в данной ситуации нельзя сказать, что сам пользователь — который не стремился создать копию исходной публикации — повторяет её перед этими пользователями, а лишь косвенно влияет на работу алгоритма социальной сети» (там же, в пунктах 45–46 решения судьи Барак-Эрез. Выделение не в оригинале).

8. Эти выводы применимы к нашему вопросу. В то время как «шер» (перепост) публикации в определённых обстоятельствах может представлять собой публикацию, отметка «лайк» — это действие, которое нередко совершается без особых раздумий, мимоходом, иногда по ошибке. Она не видна всем подписчикам того, кто поставил лайк, а лишь автору исходного поста, и она не демонстрирует определённую позицию перед конкретной аудиторией.

9. Действительно, Закон о борьбе с терроризмом не предназначен для контроля каждого выражения мнения или каждой поддержки определённой позиции, сколь бы опасной она ни была. Он предназначен для предотвращения ситуации, когда выражение позиции, поддерживающей насилие, приведёт к совершению насилия. Лишение свободы за отметку эмодзи выходит за рамки цели закона.

10. Кроме того, уголовное преследование за отметку «лайк» может привести к избирательному правоприменению — поскольку будет затруднительно задержать и судить каждого человека, поставившего лайк проблемному посту, — и к перегрузке судов.

---

В. Изменение критерия вероятности

11. Статья 24(а) Закона запрещает выражение идентификации с террористической организацией, а статья 24(б) запрещает выражение похвалы, поощрения, поддержки или идентификации с террористическим актом. В обоих случаях законодатель разграничил публичный и прямой призыв и высказывания, обстоятельства которых свидетельствуют о поддержке и поощрении террористического акта или террористической организации. Депутат Суккот предлагает отменить критерий вероятности, установленный в статье 24(б)(2) (поощрение террористического акта), а депутат Ревиво предлагает отменить критерий вероятности как в указанной статье, так и в статье 24(а)(2) (идентификация с террористической организацией).

12. Значение предложения — очередное крайнее расширение состава правонарушения. Если сегодня необходимо исследовать обстоятельства высказывания, время публикации, объём публикации, атмосферу в обществе, личность говорящего и его статус, то в случае принятия предложения даже высказывание, при котором нет никакой опасности или вероятности того, что оно приведёт к террористическому акту, будет запрещено и повлечёт длительное тюремное заключение. Фактически, даже подразумеваемая поддержка определённой организации, сопровождаемая явным осуждением нападений на мирных жителей или использования террористических актов, будет являться тяжким преступлением против свободы слова.

13. Депутат Сон Хар-Мелех предлагает изменить критерий вероятности таким образом, чтобы требовалось доказать разумную вероятность, а не реальную, того, что высказывание приведёт к совершению террористического акта. Речь идёт об изменении тонкого баланса между защитой безопасности государства и сохранением свободы слова. Когда речь не идёт об однозначном и прямом призыве к совершению террористического акта, или когда акт идентификации с террористической организацией не является публичным и намеренным, когда существует сомнение — необходимо доказать причинную связь между запретом на высказывание и скрытой в нём опасностью. Поскольку речь идёт о неопределённом законе, учитывая, что речь идёт о криминализации высказываний в зависимости от их обстоятельств, и принимая во внимание, что критерий вероятности и так является предполагаемым, защита свободы слова возможна лишь при требовании реальной вероятности совершения террористического акта.

14. Для полноты картины следует отметить, что в пояснительной записке к законопроекту Сон Хар-Мелех объясняется, что предложение означает возврат к формулировке первоначального законопроекта. Как следует из протокола заседания Комиссии по Конституции от 28.12.2015, первоначальная формулировка закона была изменена в связи с реальными опасениями членов Кнессета о том, что критерий разумной вероятности приведёт к чрезмерному правоприменению и подавлению допустимых высказываний.

---

Г. Криминализация поддержки исполнителей преступлений, повлёкших гибель людей

15. Депутат Суккот предлагает изменить статью 24(б)(2) Закона таким образом, чтобы она включала запрет не только на выражение поддержки террористического акта, но и на поддержку лица, совершившего террористическое преступление, включающее преступления, повлёкшие гибель людей. И в данном случае речь идёт о крайнем расширении — от поддержки террористического акта к поддержке его исполнителя, — причём без критерия вероятности и даже при отсутствии какой-либо связи между высказыванием и террористическим актом. Так, например, слова похвалы в адрес исполнителя акта при одновременном однозначном осуждении совершённого им действия абсурдным образом будут являться террористическим преступлением.

16. И в данном случае расширение уголовного запрета приведёт к серьёзному нарушению свободы слова, криминализации высказываний, не представляющих опасности для защищаемых общественных ценностей, и даже высказываний, которые важно произносить. Так, например, слова соболезнования семье исполнителя террористического акта, который был убит, могут быть расценены как террористическое преступление; высказывание о том, что определённое лицо, отбывающее наказание за террористическое преступление, повлёкшее гибель людей, подходит для руководства Палестинской автономией; и даже сложные исторические описания личностей, осуждённых за их богатое прошлое в еврейском подполье. Предлагаемые поправки могут привести к тому, что призыв к защите прав заключённых или поддержка террориста в связи с перенесёнными им пытками поставят под угрозу того, кто высказался, даже если в этих высказываниях нет никакой поддержки самого акта.

---

Д. Участие юридического советника правительства

17. Депутат Сон Хар-Мелех также предлагает отменить обязанность полиции получать одобрение прокуратуры перед расследованием преступлений, связанных с подстрекательством, в соответствии с указанием Государственного прокурора «Разрешение на открытие расследования и предъявление обвинения в правонарушениях или делах особой чувствительности» (указание 14.12 от 15.12.2019). Речь идёт о непропорциональном нарушении свободы слова. При всём уважении к правоохранительным органам, учитывая неопределённость состава правонарушения, отсутствие контроля со стороны квалифицированного юридического специалиста, оценивающего правовыми инструментами баланс между защитой безопасности и защитой свободы слова, приведёт к чрезмерному полицейскому контролю, сдерживающему эффекту и сужению дискурса.

18. Речь идёт не о беспочвенных опасениях. После начала войны были задержаны и содержались под стражей обычные граждане, обвинённые в тяжких преступлениях против свободы слова, что вызвало резкую критику со стороны Государственного прокурора в адрес полиции и её «лёгкой руки на спусковом крючке» в отношении допустимых высказываний (Гиди Вайц, «Государственный прокурор — полиции: вы задерживали оппонентов правительства без оснований, с нарушением верховенства закона», Гаарец (20.11.2023)). Участие прокуратуры в делах о преступлениях, связанных с высказываниями, является существенной частью пропорциональности всей системы.

---

Е. Гражданская ответственность (деликт)

19. В своём законопроекте депутат Кройзер предлагает принять статью 24а Закона о борьбе с терроризмом, устанавливающую деликтную ответственность за выражение идентификации с террористической организацией, как указано в статье 24(а), в пользу каждого лица, подвергшегося воздействию публикации. Речь идёт о предложении, не преследующем надлежащую цель, непропорциональном, которое приведёт к перегрузке судов необоснованными и неоправданными исками.

20. Деликтное право в общих чертах предназначено для возмещения ущерба, причинённого пострадавшим, путём максимального приближения их к положению, в котором они находились бы, если бы деликт не был совершён (Лиор Бен-Давид, «Штрафные убытки» (Центр исследований и информации Кнессета, 2020)). Законопроект стремится создать новый деликт, не связанный с каким-либо ущербом для истца. Очевидно, что целью возмещения здесь является устрашение. Это не является надлежащей целью для создания деликта, и предлагаемый деликт способен крайне нарушить свободу слова. Учитывая, что нередко существуют разногласия относительно толкования высказываний, предложение приведёт к тому, что даже допустимое и легитимное высказывание повлечёт риск кверулянтского иска или стратегических исков, даже если правоохранительные органы не нашли оснований для уголовного преследования лица за это высказывание.

21. Что касается устрашающей цели, она в целом чужда деликтному праву. Устрашающие и карательные цели, как правило, относятся к уголовному праву. Деликтные механизмы с устрашающей или карательной целью являются исключением в ландшафте деликтного права (Гражданская апелляция 140/00 Эттингер против Компании по реабилитации и развитию, Собрание решений 58(4) (2004), пункты 73–77 решения судьи Ривлина (далее: дело Эттингер); БАГАЦ 5239/11 Авнери против Кнессета (15.4.2015) (далее: дело Авнери), пункты 42–43 решения судьи Мельцера).

22. Это аналогично механизму Закона о клевете. Закон о клевете разграничивает высказывания, наносящие ущерб отдельному лицу, и высказывания, наносящие ущерб группе лиц. В то время как в первом случае — который по своей природе является точечным конфликтом между двумя людьми — частное лицо вправе вести разбирательство против другого частного лица, в случаях, когда оскорбительное высказывание направлено против целого общества, законодатель лишил отдельных лиц возможности инициировать гражданское производство и сохранил её за юридическим советником правительства (см. статью 4 Закона). Суд отметил цели статьи 4 Закона о запрете клеветы и установил, что она не предназначена для предотвращения защиты доброго имени групп. У этого механизма три цели: баланс между правом на доброе имя и опасением сдерживающего эффекта, предотвращение перегрузки судов гражданскими исками от всех членов пострадавшей группы, а также признание того, что «защита определённого общества — или общества в целом — является государственным, а не частным интересом. Он должен защищаться властями, а не "приватизироваться" и передаваться частным лицам» (дело Авнери, пункт 8 решения судьи Хендель; ср. также Гражданская апелляция 8345/08 Бен-Натан против Бахри (27.7.2011), пункт 46 решения судьи Данцигера).

---

Ж. Ретроактивность

23. Пункт 3 законопроекта Кройзера устанавливает, что предлагаемый закон будет распространяться на высказывания, опубликованные начиная с 7.10.2023. Существует презумпция, что законодательные акты обращены в будущее, и что ретроактивное законодательство нарушает интерес правомерного ожидания и противоречит принципу естественной справедливости, согласно которому не наказывают, если не предупреждают.

---

С учётом всей совокупности изложенного, нет оснований для продвижения указанных законопроектов.

С уважением, Хагар Шахтар, адвокат Ассоциация по защите гражданских прав, ул. Нахалат Биньямин 75, Тель-Авив