Законопроект П/3157/25: Законопроект о борьбе с терроризмом (изменение № 12), 5786–2025

Законопроект о борьбе с терроризмом (поправка — идентификация с исполнителем террористического преступления, связанного с причинением смерти), 5783-2023 — реакция на предлагаемый текст председателя

16 сентября 2024 г. (13 элула 5784 г.)

Уважаемому председателю Комиссии по конституции, праву и правосудию, депутату Кнессета Симхе Ротману

---

Тема: Законопроект о борьбе с терроризмом (поправка — идентификация с исполнителем террористического преступления, связанного с причинением смерти) (הצעת חוק המאבק בטרור (תיקון – הזדהות עם מבצע עבירת טרור מסוג המתה)), 5783-2023 — реакция на предлагаемый текст председателя

Мы имеем честь представить нашу реакцию на текст, распространённый к заседанию, которое состоится 17.09.2024 в Комиссии по конституции, праву и правосудию, в рамках подготовки к утверждению во втором и третьем чтениях.

Мы выражаем возражение против данного предложения.

Предложение включает, в числе прочего, поправку, которая не фигурировала в ходе обсуждений к первому чтению, — поправку, которая нанесёт тяжёлый ущерб свободе слова: наделение полиции полномочиями открывать расследования по преступлениям подстрекательства к терроризму без утверждения прокуратуры, в противоречие с действующими указаниями Государственного прокурора.

В случае принятия данная поправка позволит волну необоснованных расследований и ложных задержаний на основании интерпретаций полицейскими высказываний граждан. Не случайно в преступлениях, связанных с выражением мнения, существует потребность в координирующем органе, обеспечивающем единую политику, обладающем компетентностью и системным видением, — отсюда необходимость утверждения прокуратурой в соответствии с Указанием Государственного прокурора № 14.12. Кроме того, предложение расширяет запрет на подстрекательство к терроризму без необходимости и может привести к криминализации многочисленных высказываний, не содержащих какого-либо элемента особой тяжести и не несущих потенциала опасности, оправдывающего криминализацию выражения.

Разумеется, борьба с терроризмом является справедливой и важнейшей борьбой, и тем более после потрясающей бойни, совершённой ХАМАСом 7.10.2023. Однако из этого не следует, что необходимо переходить к режиму чрезмерного правоприменения в отношении возмутительных или раздражающих высказываний, не содержащих того особого ущерба, который выражен в балансах, заложенных в преступления, связанные с выражением мнения, в Законе о борьбе с терроризмом (חוק המאבק בטרור). В особенности учитывая, что в данной поправке нет подлинной необходимости, и вся её цель — дать зелёный свет необоснованным расследованиям и ложным задержаниям.

Ниже наша позиция более подробно:

Об отмене необходимости утверждения прокуратуры для открытия расследования по преступлениям подстрекательства к терроризму

1. Согласно действующему праву, закреплённому в Указаниях Государственного прокурора (Указание № 14.12)¹, для открытия расследования по преступлениям подстрекательства (как и по всем преступлениям, связанным с выражением мнения) необходимо утверждение прокуратуры.

   Согласно предложению: «Несмотря на сказанное в каком-либо законе, если полиции Израиля стало известно о совершении преступления по данной статье, на основании жалобы или любым другим способом, она откроет расследование без необходимости утверждения дополнительным органом».

   Таким образом, согласно предложению, любой следственный орган в полиции сможет — как на основании жалобы, так и без неё — открыть расследование, проводить задержания и аресты, например на основании любого поста в социальной сети, статьи или любой иной публикации, которая, по его собственной интерпретации, подпадает под один из пунктов преступления — преступления, которое является расплывчатым и в настоящее время, а данный законопроект расширяет его ещё более.

2. Действующее право не допускает этого — поскольку преступления, связанные с выражением мнения, требуют особой компетентности, знакомства с судебной практикой, взвешивания всех соображений политики, включая охрану свободы слова. Поэтому, поскольку речь идёт о преступлениях, связанных с выражением мнения, требуется единая политика в руках одного органа, утверждающего расследования по преступлениям, связанным с выражением мнения, — Государственной прокуратуры. Следует также отметить, что в ходе обсуждений при принятии Закона о борьбе с терроризмом, расширившего определение подстрекательства к терроризму, существовала опора на место и роль прокуратуры в борьбе с этими преступлениями. Одним из аргументов, представленных комиссии в ответ на опасения, высказанные членами комиссии относительно ущерба свободе слова, была обязанность утверждения прокуратурой открытия расследования. Утверждалось, что это утверждение служит противовесом чрезмерному расширению правоприменения по преступлениям подстрекательства к терроризму².

   Следует отметить, что в ходе обсуждений, проводившихся в Комиссии по конституции в последний год, со стороны полицейских органов, координирующих работу по преступлениям подстрекательства, не возникало никакой потребности в отмене утверждения прокуратуры. Напротив. Из обсуждений следовало, что существует сотрудничество и быстрое реагирование прокуратуры на срочные запросы об открытии расследования и проведении следственных мероприятий. Отсюда следует, что в данной поправке нет подлинной необходимости, и вся её цель — дать зелёный свет необоснованным расследованиям и ложным задержаниям.

3. В случае принятия данного пункта откроется путь к волне расследований, задержаний и арестов, основанных на расширительных интерпретациях статей о подстрекательстве к терроризму, которое, как известно (из общественного дискурса и высказываний политических деятелей), включает также несогласие с политикой правительства и критику войны. Подобному поведению неизбежно будет сопутствовать охлаждающий эффект — устрашение граждан, удерживающее их от публикации высказываний, которые являются законными, в том числе имеющих важность и ценность для общественной дискуссии.

4. Предоставление полиции абсолютного усмотрения при открытии расследования в данной ситуации, особенно на фоне недавних тенденций, наблюдаемых нами в полиции Израиля, представляет реальную угрозу для израильской демократии, открывает дорогу для политических преследований и затыкания рта арабскому меньшинству и оппозиции.

О материальном праве

Действующее право в отношении подстрекательства, идентификации и слов похвалы по Закону о борьбе с терроризмом

5. Закон о борьбе с терроризмом (חוק המאבק בטרור) устанавливает ряд преступлений, совершаемых посредством «выражения». Наиболее тяжкое из них — по статье 24(б) Закона о борьбе с терроризмом, наказуемое 5 годами лишения свободы, и его элементы таковы:

   1. Публикация прямого призыва к совершению террористического акта.
   2. Публикация слов похвалы, сочувствия или поощрения террористического акта, поддержки или идентификации с ним, и если по содержанию публикации и обстоятельствам, в которых она была опубликована, существует реальная возможность того, что она приведёт к совершению террористических актов.

   Закон обращается к двум особо тяжким ситуациям подстрекательства и регулирует уголовное преступление вокруг них. В первой ситуации особая тяжесть заключается в прямом призыве к совершению террористического акта — это ситуация, не требующая наличия вероятностного элемента, то есть преступление формируется самим фактом прямого призыва к совершению террористического акта. Во второй ситуации особая тяжесть выражается в вероятностном элементе. Это означает, что хотя здесь нет «прямого призыва», когда высказываются слова похвалы, сочувствия или поощрения террористическому акту, которые по обстоятельствам могут привести (в будущем) к террористическим актам, требуется степень вероятности «реальной возможности» для формирования преступления.

Предлагаемая поправка по тексту председателя

6. Согласно предложению, статья 24 будет изменена двумя способами:

   а. Во-первых, будет добавлена статья (б1), согласно которой: «Публикующий слова похвалы или сочувствия исполнителю террористического акта, повлёкшего гибель человека, поддержку или идентификацию с ним, с целью идентификации с деянием, наказывается лишением свободы на срок до пяти/трёх лет.»

   Таким образом, в то время как в действующем праве существует запрет на идентификацию с террористическим актом или с террористической организацией (по статье 24(а)), здесь будет добавлен также элемент идентификации с исполнителем террористического акта, повлёкшего гибель человека.

   б. Во-вторых, согласно предложению, изменится заключительная часть статьи 24(б)(2), и вероятностный элемент в статье изменится с «реальной возможности» на «разумную возможность».

Критика предложения

7. Во-первых, в отношении первой части — действительно, речь идёт о формулировке менее проблематичной, чем предложенная в первоначальном законопроекте, которая не включала особый субъективный элемент «цели идентификации с деянием» и включала также идентификацию с лицом безотносительно его деяний (например, в связи с его деятельностью до террористического акта). Тем не менее преступление по-прежнему создаёт дополнительную категорию преступления идентификации, в которой вовсе отсутствует вероятностный элемент причинения террористического акта или иного преступления. Действительно, существует сходство между предложением и идентификацией с террористической организацией (по статье 24(а)), где имеется альтернатива идентификации «публично, с целью идентификации с террористической организацией» без вероятностного элемента. Однако и эта статья изначально слишком широка (и таково было наше мнение при принятии поправки к Закону о терроризме около десяти лет назад) и не отвечает принципу ущерба, требующему некоего причинения вреда или риска причинения вреда защищаемой ценности. Тот факт, что одна статья сформулирована широко в отношении идентификации с организацией, не является веским основанием для заимствования из неё и формулирования дополнительных подобных статей. Кроме того, существует опасение, что элемент намерения идентификации с деянием может легко выводиться из идентификации с лицом, и тем самым этот элемент не станет подлинным барьером против чрезмерного правоприменения в отношении подобных высказываний.

8. Вторая часть предложения ещё более проблематична. После поправки любая публикация, содержащая элемент идентификации, похвалы, поощрения или сочувствия террористическому акту, при наличии лишь «разумной возможности», а не «реальной возможности», что она приведёт к террористическим актам, повлечёт осуждение за преступление, наказуемое пятью годами лишения свободы.

9. Действительно, данная формулировка менее проблематична, чем первоначальная, которая стремилась полностью исключить требование вероятности, что привело бы к крайне широкому расширению запрета. Однако и снижение порога до «разумной возможности» приведёт к неоправданному расширению и непропорциональному ущербу свободе слова.

10. Здесь уместно разъяснить, что именно представляет собой вероятностное требование «реальной возможности». Помимо содержания публикации, это требование прежде всего касается таких вопросов, как: кто является публикатором и какова степень его влияния на общество; кто подвергается воздействию публикации и в какой мере подвергающиеся ей подвергаются также воздействию противоположных публикаций; какой резонанс имеет публикация; каков контекст публикации; является ли она единичной публикацией или частью волны аналогичных публикаций, создающих общий общественный климат; насколько содержание опасно и побуждает к действию³.

    Снижение «реальной возможности» до «разумной возможности» может стать сигналом направления для полиции, обвинения и судов к значительному снижению порога (а на фоне многочисленных обвинительных заключений, предъявленных после бойни 7.10, представляется, что этот порог и без того низок⁴), вплоть до предъявления обвинительных заключений практически по любому высказыванию, содержащему элемент идентификации.

    Подчёркиваем — хотя подобным высказываниям нет места в общественном пространстве, речь всё же идёт об ограничении важного права, возможно важнейшего для существования демократии — права на свободу слова. Поэтому для оправдания криминализации выражения необходимо указать на значительный ущерб важному интересу (такому как безопасность государства и жизни его граждан). Когда реальная возможность такого ущерба отсутствует — нет оправдания для запрета выражения, и остаётся ненужное и неоправданное ущемление свободы слова.

11. Следует помнить, что как в арабском, так и в еврейском обществе порой возникают спонтанные реакции (выражающие гнев) после террористического акта, которые могут быть истолкованы как поощрение террористического акта (например, как месть). Даже если в обществе, основанном на демократических ценностях, стремление состоит в том, чтобы таких призывов не было, не каждая подобная реакция имеет реальный потенциал привести к совершению террористического акта. То же относится к реакциям удовлетворения и радости по поводу террористического акта со стороны людей из числа той стороны, которая его совершила. Особенно это касается молодых людей, не имеющих общественного статуса и не оказывающих какого-либо влияния на общество. Криминализация практически каждого подобного высказывания является чрезмерной криминализацией, из разряда «пытаясь ухватить слишком многое — не ухватишь ничего». В этом заключается смещение критической борьбы с терроризмом — от эффективного предотвращения терроризма к бесполезным действиям, которые не приносят пользы и могут даже причинить вред. Подобное расширение преступлений может также открыть путь к произвольному и избирательному правоприменению, поскольку у правоохранительных органов в любом случае нет ресурсов для преследования всех этих высказывающихся, чьи высказывания возмутительны, но лишены влияния на других.

12. С точки зрения законодательной истории, и первоначальный текст, предложенный для Закона о борьбе с терроризмом в меморандуме, опубликованном в 2010 году, включал «разумную возможность», и после интенсивных обсуждений в комиссии, продолжавшихся до принятия закона в 2016 году, был введён элемент «реальной возможности», приравнивающий стандарт к существующему в преступлениях подстрекательства к насилию и терроризму ещё с 2002 года (статья 144д2 Уголовного закона (חוק העונשין), которая и по сей день устанавливает аналогичную статью о подстрекательстве к насилию с порогом «реальной возможности»), так что и с точки зрения законодательной гармонии не следует менять это только в данном контексте.

13. Со времени бойни 7.10 в Комиссии по конституции состоялись ряд обсуждений с сопровождением деятельности полиции и прокуратуры по расследованию и предъявлению многочисленных обвинительных заключений по преступлениям подстрекательства к терроризму. Из этих обсуждений не следовало наличие потребности или пробела в действующем законе для противодействия явлению опасных высказываний в социальных сетях; напротив: действующие нормы предоставляют достаточные инструменты и обеспечивают значительное правоприменение запретов.

14. В заключение, чрезмерная криминализация, предлагаемая данным законопроектом, не является надлежащим путём реализации важной цели искоренения проявлений идентификации с терроризмом. Предложение сопряжено с тяжёлым и непропорциональным ущербом свободе слова. Оно представляет собой неоправданное изменение действующего закона. Действующий закон был принят в результате основательной и глубокой работы, продолжавшейся долгие годы, с участием лучших специалистов в области безопасности. Существующее в законе преступление предоставляет достаточные инструменты для борьбы с опасным явлением подстрекательства к терроризму и идентификации с террористической организацией и террористическими актами. Оно делает это сбалансированным и пропорциональным образом, подобающим демократическому государству и высокому статусу свободы слова в демократии. Нет оправдания для его изменения. Особенно тяжёлой является поправка, отменяющая необходимость утверждения прокуратуры для открытия расследования. Эта поправка приведёт к волне необоснованных расследований и ложных задержаний — практике, целиком направленной на запугивание, замалчивание и предотвращение критики политики правительства. Без полной политической свободы слова, в центре которой — критика власти, демократия теряет свою сущность даже в узком процедурном понимании. Не случайно политическая свобода слова была названа «душой демократии». Кнессету не следует содействовать этой поправке.

С уважением,

Д-р Амир Фокс, Проф. Мордехай Кремницер

---

¹ Указание Государственного прокурора № 14.12 — утверждение открытия расследования и привлечения к ответственности по преступлениям или делам особой чувствительности, 3 декабря 2023 г. (последнее обновление).

² Протокол Комиссии по конституции, праву и правосудию, 28.12.2015.

³ Итай Вешлер, Амир Фокс, Мордехай Кремницер, «Преступления подстрекательства к расизму и насилию — переосмысление», Израильский институт демократии, 2019, с. 33–35; РАП 2533/10 Государство Израиль против Бен-Хорина (2011). Следует отметить, что до принятия Закона о борьбе с терроризмом в 2016 году преступление подстрекательства к терроризму было частью преступления подстрекательства к насилию и терроризму по статье 144д Уголовного закона (חוק העונשין), которое целиком включает вероятностный элемент.

⁴ Согласно последнему отчёту, представленному Комиссии по конституции, за последний год было предъявлено 189 обвинительных заключений по преступлениям идентификации и подстрекательства к терроризму (отчёт Министерства юстиции по статье 99 Закона о борьбе с терроризмом от 30.05.2024).