Законопроект П/4691/25: Закон о комиссаре по жалобам на судей (изменение № 6), 5785-2025

Провал института Уполномоченного по жалобам на судей

Штаб в защиту Земли Израиля

В рамках «Еш Цедек ле-Ам» (ООО), рег. № 516954641, ул. Теэна 5, Нешер 3686405

24 сивана 5784 г. (30 июня 2024 г.)

Уважаемому депутату Кнессета Яриву Левину, министру юстиции; Депутату Кнессета Симхе Ротману, председателю Комиссии по конституции, праву и правосудию; Всем членам Комиссии по конституции, праву и правосудию Кнессета

---

Тема: Провал института Уполномоченного по жалобам на судей

В связи с формирующимся законопроектом об изменении порядка избрания Уполномоченного по жалобам на судей (далее — «Уполномоченный»), ниже мы приводим выводы, сформировавшиеся у нас относительно функции Уполномоченного, его эффективности, извлекаемой пользы и методов работы, после приблизительно 20 лет наблюдения за жалобами и принятыми решениями.

Краткое изложение наших выводов: институт Уполномоченного по жалобам на судей потерпел неудачу. Уполномоченные — все судьи в отставке Верховного суда — назначались не в соответствии с законом, не являются эффективными, не выполняют свои функции так, как ожидает от них общество, и не содействуют доверию общества к судебной системе. Уполномоченные не действовали с прозрачностью, профессионализмом и добросовестностью, которых ожидает от них общество. Подробности ниже:

Законность назначения

1. Закон об Уполномоченном по жалобам граждан на судей (חוק נציב תלונות הציבור על שופטים), 5762-2002 (далее — «Закон») вступил в силу 05.08.2002. Четыре (4) Уполномоченных были назначены с 2003 года по настоящее время — все судьи в отставке Верховного суда.

2. Статья 3 Закона устанавливает квалификационные требования к должности Уполномоченного: «(а) Лицо, имеющее квалификацию для назначения судьёй Верховного суда, имеет квалификацию для назначения Уполномоченным по жалобам граждан на судей.»

3. В Законе нет указания или предпочтения лица, бывшего ранее судьёй Верховного суда.

4. Все назначенные до настоящего времени Уполномоченные были судьями в отставке, вышедшими на пенсию после достижения 70 лет. Лицо старше 70 лет не имеет квалификации для назначения судьёй Верховного суда.

5. Следовательно, по всей видимости, все назначения предыдущих Уполномоченных были недействительными.

6. Причина, по которой Уполномоченный по жалобам на судей происходит из группы судей Верховного суда в отставке, заключается в необходимости получения согласия Председателя Верховного суда на назначение. Председатели Верховного суда превратили должность Уполномоченного в «трудоустройство» для судей в отставке по принципу «друг приводит друга».

7. Нет никакого обоснования, и существуют большие сомнения в законности назначения судьи Верховного суда в отставке.

Высокое количество жалоб

8. Количество жалоб, подаваемых Уполномоченному ежегодно — 900–950, — является чрезвычайно высоким относительно числа судей и даянов (около 850). В среднем на каждого судью подаётся более одной жалобы в год.

9. Сравнение доли жалоб с государственной службой в целом: Уполномоченному по жалобам граждан в ведомстве Государственного контролёра подаётся около 20 тысяч жалоб в год на государственных служащих, число которых составляет около 85 тысяч, то есть одна жалоба на каждых 4 работников. Количество жалоб на судей в среднем более чем в 4 раза (!) превышает общий показатель по государственной службе.

10. В отношении судей Верховного суда подаётся в среднем около 30 жалоб в год на примерно 15 судей, то есть две (2) жалобы в среднем на каждого судью, что вдвое превышает общий средний показатель жалоб на судей.

11. Лишь около 13% жалоб подаются адвокатами и раввинскими представителями, тогда как стороны по делу составляют около 75% подателей жалоб. Причина известна и очевидна — судьи «мстят» подателям жалоб, как в судебных решениях, так и в присуждении расходов. Адвокаты, часто выступающие перед судьями (и гораздо лучше осведомлённые об их промахах), не могут рисковать и подавать жалобу, зная, что судья может отомстить им и их следующему клиенту, а подобные явления известны и распространены.

12. Уполномоченный отказывается рассматривать анонимные жалобы, в отличие от Уполномоченного по жалобам граждан в ведомстве Государственного контролёра и ответственных за свободу информации, которые рассматривают заявления и жалобы без раскрытия имени заявителя проверяемому лицу, если они об этом просят.

13. Уполномоченный практически никогда не предпринимал каких-либо значимых мер против какого-либо судьи вследствие обоснованной жалобы, что усугубляет разочарование и сдерживает адвокатов от подачи жалоб на судей.

Отсутствие прозрачности

14. Согласно статье 13 Закона об Уполномоченном по жалобам на судей, Уполномоченный и работники ведомства обязаны хранить в тайне всю информацию, полученную ими в ходе исполнения обязанностей.

15. Согласно статье 13(г) Закона, Председатель Верховного суда и министр вправе разрешить публикацию сведений о конкретной жалобе на судью, полностью или частично, рассмотрение которой завершено, что практически никогда не происходило.

16. Уполномоченные по жалобам до настоящего времени утверждают, что Закон лишает любое лицо права публиковать сведения о его жалобе и решение в отношении любого судьи. Они пишут на решениях «конфиденциально, не для публикации» и угрожают заявителям не публиковать жалобы и решения с именами судей.

17. Эффективность публикации контрольного отчёта без имени проверяемого лица равна нулю и лишена какого-либо значения.

18. Цитата из слов последнего Уполномоченного, судьи Ашема, на заседании Комиссии по конституции, праву и правосудию Кнессета 18.03.2024 (далее — «Заседание»): «Но всегда, когда к нам обращаются заявители и говорят: мы хотим опубликовать, мы прежде всего указываем на то, что решение является конфиденциальным и секретным, и мы говорим, что даже в отсутствие явного указания закона, вы будете действовать по своему усмотрению, но это очень толстый намёк на то, что публиковать не следует.»

19. Тем самым Уполномоченные по жалобам запугивают заявителей и препятствуют публикации их решений, даже когда жалобы признаются обоснованными.

20. Существуют судьи, на которых поданы десятки обоснованных жалоб, и судебная система игнорирует это вследствие сокрытия решений и негласного ведения дел при отсутствии прозрачности.

Халатное и непрофессиональное рассмотрение жалоб

21. Согласно Закону, Уполномоченный обязан рассмотреть жалобу и принять решение, являющееся административным решением. Как известно, в соответствии с принципом естественной справедливости, административное решение должно быть мотивированным.

22. На заседании Комиссии по конституции 18.03.2024, на котором была высказана критика работы Уполномоченного, Уполномоченный описал порядок рассмотрения жалоб следующим образом: «Мы начинаем жалобу, подлежащую рассмотрению по существу, обращением к судье с просьбой отнестись к жалобе. Параллельно мы обращаемся к адвокатам или ко всем присутствующим в зале, сторонам по делу, если речь идёт о жалобе на какое-либо судебное разбирательство, и запрашиваем их реакцию. И как я сказал, параллельно мы входим в дело, в протокол, во все решения и ходатайства, и на основании этого материала пишем решение.»

23. На практике, из многочисленных жалоб, за которыми мы следили, порядок проверки жалобы и решения по ней далеки как небо от земли от описания Уполномоченного:

а. При получении жалобы она передаётся одному из пяти помощников Уполномоченного, адвокату, который проверяет, нет ли в жалобе ошибок, влекущих её отклонение. Если ошибка обнаружена, помощник не возвращает жалобу заявителю для исправления, а отклоняет её сразу. Более 70% жалоб подаются сторонами по делу, не являющимися юристами, и они не осведомлены о юридических тонкостях, влекущих отклонение жалоб. Более половины жалоб отклоняются сразу.

б. Если жалоба не отклонена, она передаётся судье для ответа в течение 21 дня. В подавляющем большинстве случаев обращение направляется только судье, а не «всем присутствующим в зале». Обращение к сторонам делается только в случаях, когда жалоба касается высказываний или действий, не зафиксированных в протоколе, и судья их отрицает.

г. Судья передаёт свой ответ помощнику Уполномоченного. Помощник пишет решение по жалобе, сам подписывает его и отправляет заявителю, в нарушение Закона, обязывающего Уполномоченного лично принимать решения. С чем это сравнимо? С помощником судьи, подписывающим приговор. Допустимо ли это?

д. Решения Уполномоченного, почти все, описывают жалобу одним кратким предложением: «В своей жалобе заявитель жалуется на различные вопросы, касающиеся порядка рассмотрения дела судьёй.» Это даже если жалоба изложена в подробном письме на многих страницах.

ה. Затем помощник подробно описывает ответ судьи. В конце решения помощник излагает мотивы решения; при отклонении жалобы, во многих случаях, следующим образом: «Изложенное в ответе судьи принимается Уполномоченным, жалоба отклонена.» И только! В решениях Уполномоченного нет какой-либо реальной мотивации или даже описания результатов проверки, как требуется законом.

ו. В тех 5% «обоснованных» жалоб Уполномоченный подписывает жалобу и несколько расширяет «обоснованную» часть жалобы.

ז. Уполномоченный отказывается передавать заявителю копию ответа судьи, даже по просьбе, в грубом нарушении обязанности прозрачности, права на представление аргументов, права на ознакомление с личной информацией и свободы информации.

ח. Если заявитель просит возможность ответить на отзыв судьи, Уполномоченный отказывает ему в этом.

ט. Если заявитель «осмеливается» потребовать мотивацию или уточнить факты, помощник Уполномоченного отвечает ему: «Согласно закону, решение Уполномоченного по жалобе является окончательным и не подлежит обжалованию.»

24. Запрос о раскрытии рабочих процедур ведомства Уполномоченного был отклонён, поскольку (как представляется) письменных рабочих процедур в ведомстве не существует.

25. Уполномоченный Ашем подтвердил основные положения в ходе заседания:

«Ури Ашем: "И я могу сказать вам, что наш метод работы состоит в том, что не Уполномоченный пишет решение, а в составлении проекта решения участвуют пять опытных адвокатов, они пишут в первую очередь то, что пишут. Предположим, они считают, что следует признать жалобу обоснованной, тогда они принесут проект мне, и я скажу..."

Председатель Симха Ротман: "Были ли случаи, когда команда считала, что жалобу следует признать обоснованной, а Уполномоченный изменил это на то, что жалоба исчерпала себя?"

Ури Ашем: "Такого не было. Я не менял. Я мог изменить формулировку, но не менял конечный результат."

Председатель Симха Ротман: "Не было случая, когда обоснованная жалоба становилась необоснованной или наоборот?"

Ури Ашем: "Такого нет."»

26. «Метод работы» ведомства, описанный выше, противоречит положениям Закона, является непрофессиональным и крайне предвзятым против заявителей и в пользу проверяемых судей.

Эффективность Уполномоченного

27. Закон устанавливает полномочия Уполномоченного. Уполномоченный вправе, если рассмотрение жалобы выявило подозрение в уголовном деянии, довести это до сведения юридического советника правительства, а также до сведения министра и Председателя; если рассмотрение выявило подозрение в дисциплинарном проступке, Уполномоченный доводит до сведения министра и Председателя и вправе рекомендовать министру подачу жалобы в дисциплинарный суд для судей. Уполномоченный вправе, если сочтёт необходимым по результатам проверки, рекомендовать Комиссии по избранию судей прекратить полномочия судьи или рекомендовать министру или Председателю внести в Комиссию предложение о прекращении полномочий судьи.

28. На практике, за более чем 20 лет деятельности Уполномоченных по жалобам, после рассмотрения около 20 тысяч жалоб (!), Уполномоченные не воспользовались этими полномочиями. Судьи не были привлечены к дисциплинарной ответственности, не были отстранены, не были вынесены рекомендации об отстранении и не были подвергнуты уголовному расследованию.

29. Слова Уполномоченного Ашема на заседании в этой связи: «Обычно это делается без доведения дела до "юридических рельсов", скажем так, в дисциплинарном суде или комиссии. Судья понимает намёк и уходит в отставку с полным сохранением прав, и таким образом мы добиваемся того, что судьи, которые менее хороши, менее эффективны и т.д., покидают систему.»

30. Закон не устанавливает, что функция Уполномоченного — «намекать» судье и оставлять на усмотрение проверяемого лица, как отнестись к жалобе (а порой — мстить заявителю).

Снижение доверия общества к судам

31. Назначение Уполномоченного по жалобам на судей должно было улучшить качество правосудия; создать эффективный и значимый механизм контроля над нарушениями закона, этических правил и процедуры судьями; дать ответ на общественное разочарование в поведении судей; и способствовать повышению доверия общества к судебной системе.

32. На практике количество жалоб не уменьшилось со временем, что указывает на то, что Уполномоченный не улучшил качество правосудия.

33. С другой стороны, доверие общества к судебной системе в целом и к Верховному суду продолжает снижаться в последние годы, особенно среди правого, традиционного, религиозного и ультраортодоксального населения. Согласно графикам из Индекса демократии Израильского института демократии (2022): в то время как доверие левой общественности стабильно и высоко, доверие правой общественности резко и существенно снизилось — с около 70% в 2004 году до 26% в 2022 году.

34. В разбивке по религиозности в еврейском секторе наблюдается резкое снижение доверия в религиозно-сионистском секторе (с 70% в 2004 году до 26% в 2022 году), а также в ультраортодоксальном обществе, где уровень доверия в последние годы составляет лишь около 6%.

35. В разбивке по возрастам наблюдается резкое снижение доверия более чем на 50% в возрастной группе 18–44 по сравнению с многолетним средним показателем.

Предлагаемые поправки к законодательству

а. Изменение порядка избрания Уполномоченного и передача его Кнессету — Комиссии по конституции или пленарному заседанию, простым большинством.

б. Избрание Уполномоченных, которые ещё могут функционировать как судьи (моложе 70 лет).

г. Публикация всех решений по жалобам на судей Верховного суда.

д. Уполномоченный обязан публиковать все решения, в которых жалоба признана обоснованной или судье вынесено замечание.

ה. Предоставление возможности подачи жалоб без раскрытия имени заявителя, аналогично Уполномоченному по жалобам граждан — Государственному контролёру.

ו. Установление, что решения Уполномоченного должны быть мотивированными, аналогично судебным решениям в административных процессах.

ז. Уполномоченный обязан публиковать в годовом отчёте имена трёх судей — «рекордсменов по жалобам» в каждом округе и в трудовых судах.

ח. Рабочие процедуры ведомства должны быть закреплены в письменной форме и опубликованы для общественности.

ט. Ведомство по жалобам станет «контролируемым органом» Государственного контролёра.

Заключение

36. Институт ведомства Уполномоченного по жалобам на судей был предназначен, как было сказано, для улучшения качества правосудия, предоставления эффективного и профессионального ответа на жалобы общества на судей и повышения доверия общества к судебной системе. На практике институт потерпел неудачу по всем показателям.

37. Более чем через 20 лет после создания ведомства по жалобам: количество жалоб на судей в среднем в 4 раза (!) превышает средний показатель по всем государственным служащим (и вдвое больше в отношении судей Верховного суда); процедуры рассмотрения жалоб и решения ведутся втайне; все Уполномоченные происходят из одной среды судей Верховного суда в отставке, они практически не участвуют в процессах проверки, а их законная квалификация и управленческие способности вызывают сомнения; доверие общества к судам продолжает снижаться.

38. В такой ситуации необходимо изменить в законе порядок избрания Уполномоченного. Также целесообразно внести поправки в Закон для улучшения методов работы Уполномоченного в направлении большей прозрачности, добросовестности и профессионализма, как подробно изложено выше.

С уважением,

Адв. Авиад Висоли

---

¹ Формальное уведомление: ничто в настоящем письме не является каким-либо отказом, ограничением, согласием, отсрочкой, уменьшением, согласием или исчерпанием требований, полным или частичным, по какому-либо вопросу, ранее поднятому или который будет поднят в будущем, и/или по любому требованию, заявлению, жалобе, средству правовой защиты, постановлению, уведомлению, иску, коллективному иску или петиции по любому закону и против любого лица.