Законопроект П/4691/25: Закон о комиссаре по жалобам на судей (изменение № 6), 5785-2025

Позиция по вопросу Законопроекта об Уполномоченном по жалобам граждан на судей (Поправка № 6) (Избрание Уполномоченного), 5784-2024

Д-р Эран Альмагор, 8.12.24

А. Основания для принятия предлагаемой поправки Б. Основания для корректировки текста предлагаемой поправки к закону

А. Основания для принятия предлагаемой поправки

А.1. Предотвращение конфликта интересов со стороны избирающего органа

1. Существующее положение, при котором Комиссия по назначению судей является органом, избирающим Уполномоченного, допускает нахождение трёх членов Комиссии — судей — в ситуации личного конфликта интересов, поскольку жалоба на этих судей может быть подана избранному Уполномоченному в период его полномочий.

2. Согласно судебной практике, обоснованное опасение существования личного конфликта интересов является достаточным критерием, и нет необходимости в более строгом критерии реальной возможности.

3. Иными словами, самого опасения того, что в период полномочий избранного Уполномоченного будут поданы жалобы на судей, избиравших Уполномоченного, достаточно для установления наличия критерия личного конфликта интересов.

4. Данной ситуации можно избежать путём исключения судей из процедуры избрания.

А.2. Предотвращение возможности предвзятости со стороны Уполномоченного по жалобам

5. Обратная сторона данной проблемы — опасение предвзятости Уполномоченного по жалобам в отношении избравших его судей.

6. Данное опасение возникает, когда судья Верховного суда назначается, возможно, сразу по окончании полномочий, на должность Уполномоченного, проверяющего поведение своих недавних коллег.

7. Предвзятое поведение присоединяется к другим порокам административной ненадлежащности, таким как произвольность, избирательное правоприменение, посторонние соображения и прочие.

8. Как исключение судей из процедуры избрания Уполномоченного по жалобам, так и расширение круга кандидатов на должность Уполномоченного за пределы судей Верховного суда в отставке являются мерами, способными снизить вероятность предвзятости и лицеприятия со стороны Уполномоченного в отношении обжалуемых судей Верховного суда.

А.2.а. Раскрытие ответа обжалуемого судьи

9. Особый аспект, заслуживающий внимания, — широкие полномочия Уполномоченного, простирающиеся за пределы самого решения о том, обоснована жалоба или нет (а иногда и решения о том, расследовать жалобу или нет).

10. Речь идёт о полномочиях Уполномоченного в соответствии со статьёй 22:

22 (а) Если Уполномоченный установил, что жалоба была обоснованной, он уведомит об этом заявителя, обжалуемого судью и лиц, указанных в статье 19(г), по обстоятельствам, с приложением своего решения; в таком уведомлении Уполномоченный вправе изложить краткое содержание своих выводов, полностью или частично, и если расследование выявило недостаток, он вправе указать на необходимость его устранения и надлежащий способ для этого [...].

(в) Если Уполномоченный установил, что жалоба не была обоснованной, он письменно уведомит об этом заявителя и лиц, указанных в статье 19(г), по обстоятельствам, и Уполномоченный вправе изложить им краткое содержание своих выводов.

11. Согласно закону, Уполномоченный должен передать заявителю (и другим адресатам) краткое содержание своих выводов, как того требует нормы административного права об обосновании решения.

12. Вместе с тем законодатель установил, что Уполномоченный вправе детализировать сверх краткого содержания выводов и передать заявителю (и другим адресатам) более подробное изложение, нежели краткий конспект.

13. Поскольку основная часть выводов Уполномоченного — это ответ обжалуемого судьи перед Уполномоченным, детализация выводов перед заявителем (и другими адресатами) фактически представляет собой передачу ответа обжалуемого судьи.

14. Когда законодатель установил, что Уполномоченный вправе передать заявителю (и другим адресатам) ответ обжалуемого судьи, он не учёл также возможность предвзятости Уполномоченного в отношении обжалуемых лиц, в особенности если они являются судьями Верховного суда.

15. Иными словами, в нынешнем положении существует риск того, что Уполномоченный, проявляющий предвзятость в пользу судьи Верховного суда, может не раскрыть ответ обжалуемого заявителю, и это недопустимая ситуация, нарушающая принцип публичности судебного разбирательства.

15.1. Например, первый Уполномоченный, судья в отставке Штрасберг-Коэн, установила в одном из своих решений, в полном противоречии с законом, что заявителю не следует передавать ничего из ответа судьи (дело о жалобе 146/14):

«Нет необходимости в том, чтобы заявителю передавалась любая информация, находящаяся в распоряжении канцелярии Уполномоченного.»

15.2. Однако в данном решении бывший Уполномоченный не выполнила букву закона, прямо устанавливающего обратное.

16. Именно раскрытие ответа обжалуемого лица требуется по закону и по праву.

17. Словами заместителя Председателя Верховного суда, судьи Ицхака Амита, из его книги «Привилегии и защищённые интересы — процедуры раскрытия и ознакомления в гражданском и уголовном судопроизводстве» (2021), стр. 169:

«Право лица ознакомиться со всеми материалами, находящимися в распоряжении органа власти, относящимися к его делу, признано одним из основных принципов израильского административного права.»

18. Также по этой причине необходимо снизить риск предвзятого поведения Уполномоченного в отношении судей.

А.3. Верность замыслу законодателя и цели закона

19. Представляется, что законодатель вовсе не намеревался, чтобы судья Верховного суда в отставке был Уполномоченным по жалобам граждан, а его замысел предполагал более широкий круг кандидатов на должность Уполномоченного.

20. Это можно усмотреть из текста самого закона.

21. В статье 10 Закона об Уполномоченном по жалобам граждан на судей прямо упоминается следующее ограничение:

10. Лицо, занимавшее должность Уполномоченного, не может быть назначено судьёй.

22. Если бы замыслом законодателя было, что судьи Верховного суда в отставке будут Уполномоченными, в таком ограничении не было бы необходимости, поскольку очевидно, что судьи Верховного суда в отставке более не будут назначаться судьями.

23. Именно включение данного ограничения свидетельствует о том, что замысел законодателя состоял в расширении круга кандидатов и включении в него также кандидатов, которые по возрасту и статусу могут быть назначены судьями в будущем. И данное ограничение призвано это предотвратить.

24. На заседаниях Комиссии по Конституции, законодательству и правосудию, рассматривавших данный законопроект, это обсуждалось прямо (Протокол № 367, заседание Комиссии по Конституции, законодательству и правосудию, заседание 23 октября 2001 г.).

Б. Основания для корректировки текста предлагаемой поправки к закону

Б.1. Поправка к статье 8 — отстранение Уполномоченного от должности

25. В статье 8, в её нынешней предлагаемой редакции, сохраняется ссылка на «Комиссию по избранию Уполномоченного» (подпункты (а), (б)).

26. Однако в предлагаемой поправке к закону роль «Комиссии по избранию Уполномоченного», каковой является Комиссия по назначению судей, в избрании или назначении Уполномоченного — упраздняется.

27. Нелогично, чтобы орган, избирающий Уполномоченного, существенно отличался от органа, уполномоченного отстранять Уполномоченного от должности.

28. Сохранение полномочий Комиссии по назначению судей по отстранению Уполномоченного от должности оставляет в силе проблему, с которой призвана бороться данная поправка.

29. В любом случае очевидно, что само использование наименования «Комиссия по избранию Уполномоченного» является ошибочным, если данная комиссия более не избирает Уполномоченного.

30. Предлагается передать органу, избирающему Уполномоченного, также полномочия по его отстранению от должности при выполнении одного из условий статьи 8(а)(1)–(3).

31. Представляется, что Закон о Государственном контролёре, 5718-1958, статья 8а (Поправка 14) (Отстранение Контролёра от должности ввиду поведения, не соответствующего его статусу), 5748-1988, а также (Поправка 37), 5765-2005, содержит надлежащую процедуру для статьи 8(а)(2) Закона об Уполномоченном по жалобам граждан на судей, а именно отстранение Уполномоченного, который «вёл себя способом, не соответствующим его статусу», и, возможно, даже для статьи 8(а)(3), касающейся отстранения Уполномоченного, который «ненадлежащим образом выполняет свои функции».

32. Вот что написано в Законе о Государственном контролёре, 5718-1958, статья 8а (Поправки 14, 37):

8а (а) Кнессет не отстранит Контролёра от должности ввиду поведения, не соответствующего его статусу, иначе как по письменному требованию, поданному в Комиссию Кнессета не менее чем двадцатью депутатами Кнессета, и по предложению указанной Комиссии.

(б) Комиссия Кнессета не предложит отстранить Контролёра от должности ввиду поведения, не соответствующего его статусу, иначе как после предоставления ему возможности быть выслушанным.

(в) Заседания Кнессета по настоящей статье проводятся на заседании, посвящённом исключительно данному вопросу, или на последовательных заседаниях, посвящённых этому же вопросу; обсуждение начинается не позднее двадцати дней после решения Комиссии Кнессета; о дате начала обсуждения Председатель Кнессета уведомит всех депутатов Кнессета письменно не менее чем за десять дней; если начало обсуждения приходится не на период сессии Кнессета, Председатель Кнессета созовёт Кнессет для проведения обсуждения.

33. Представляется целесообразным включить аналогичный механизм, с необходимыми изменениями, в Закон об Уполномоченном по жалобам граждан на судей.

Б.2. Поправка к статье 3 — избрание Уполномоченного при отсутствии большинства в Кнессете

34. Согласно предлагаемой редакции (статья 3(в)), если кандидат не получил голоса 70 депутатов Кнессета, новая дата для избрания Уполномоченного назначается в течение 60 дней, а «представление кандидатуры подаётся в течение 30 дней в порядке, установленном настоящей статьёй».

35. Речь идёт о громоздком механизме и затягивании процедуры сверх необходимого.

36. Существует, разумеется, опасение, что и после нескольких туров не найдётся кандидат, который получит голоса 70 депутатов Кнессета.

37. И здесь предлагается, чтобы процедура избрания Уполномоченного заимствовала процедуру, установленную в Законе о Государственном контролёре, 5718-1958, статья 1 (Поправка № 14) (Избрание Контролёра), 5748-1988, а также (Поправка № 34), 5763-2003, и (Поправка 47), 5774-2013.

38. Вот что написано в Законе о Государственном контролёре, 5718-1958, из статьи 1 (Поправки 14, 34, 47):

1. (б) [...] если большинство не проголосовало за одного кандидата — проводится повторное голосование; во втором голосовании на избрание выставляются лишь два кандидата, получивших голоса наибольшего числа депутатов Кнессета в первом голосовании; кандидат, за избрание которого во втором голосовании проголосовало большинство участвующих в голосовании депутатов Кнессета, голосующих за одного из кандидатов, — является избранным; если два кандидата получили равное число голосов — голосование повторяется.

(в) Если имелся лишь один кандидат, голосование проводится за или против него, и он является избранным, если число голосов, поданных за него, превысило число голосов, поданных против; если число голосов, поданных за него, равно числу голосов, поданных против, — проводится повторное голосование.

(г) Если Контролёр не был избран согласно подпункту (в), повторные выборы проводятся в течение тридцати дней со дня голосования в соответствии с положениями настоящей статьи и статей 2(б) и (в) и 3, однако представление кандидатуры согласно статье 3(а) подаётся не позднее чем за семь дней до дня выборов.

39. Представляется целесообразным включить аналогичный механизм, с необходимыми изменениями, в Закон об Уполномоченном по жалобам граждан на судей.