Комитетский законопроект: Основной закон: судебная власть (изменение № 3)

Номер документа

22.06.2023
Намерение – Комитету по конституции, праву и правосудию
Законопроект: Судебная власть (Поправка – основание разумности)
Движение за управление и демократию работает на укрепление управления и демократии, предоставляя инструменты и возможности избранным представителям продвигать политику, от имени которой они были избраны, отражая волю своих избирателей: народа Государства Израиль. В этом контексте движение на протяжении многих лет активно участвует в общественных дискуссиях, в том числе о последствиях основания разумности и продвижении законопроекта, указанного в заголовке, на фоне аргументов, приведенных в этом намерении.
Ключевые вопросы:
а. Основные рекомендации движения за управление и демократию
б. Основные принципы
в. Основание разумности – предыстория
г. Расширение основания разумности в израильском праве и его последствия
д. Законопроект
е. Резюме

А. Основные рекомендации движения за управление и демократию

1. Движение за управление и демократию поддерживает сокращение судебного использования основания разумности, особенно в отношении вмешательства в разумность решений правительства и его министров, по причинам, изложенным ниже. В этом смысле движение поддерживает предложенный текст.
2. По мнению движения, как будет подробно изложено, следует расширить законопроект таким образом, чтобы не осуществлялась судебная проверка разумности решений высокопоставленных государственных служащих, назначенных на личное назначение министра, или решений, принятых совместно группой или комитетом, возглавляемым министром или назначенным им государственным служащим.
3. Необходимо уточнить, что предотвращение проверки разумности решения, описанного в предыдущем пункте, не включает проверку разумности процесса принятия решения, если процесс был осуществлен ненадлежащим образом – например, без заслушивания соответствующих сторон по вопросу решения, отсутствия подходящего времени для возражений и т.д., в зависимости от обстоятельств.

Б. Основные принципы

4. Основой демократической системы является власть народа через его представителей, поскольку решения принимаются большинством. Таким образом, взгляды, позиции и ценности, общие для большинства членов общества, выражаются через законодательный орган в виде действующих и обязательных норм.
   Избранная исполнительная власть, а именно, правительство, министры и главы местных властей (далее: "избранный уровень") действуют на основе этих норм для реализации политики, за которую они получили доверие большинства общественности на выборах. В то же время, у избранного уровня есть широкий круг полномочий, вытекающий из доверия, которое он получил от общественности для определения политики, установления приоритетов и балансировки различных интересов как в процессе принятия решений, так и в их реализации.
   У избранного уровня есть полномочия и ответственность (accountability) перед сувереном, то есть перед общественностью. Определения его политики, его действия, значение его решений и способ их реализации пользуются демократической легитимностью и подвергаются постоянной, открытой и прозрачной проверке со стороны общественности. У общественности есть сила контролировать своих избранников, оказывать на них давление и заменять их на выборах через определенные промежутки времени.
   В процессе принятия решений избранными представителями, исходной точкой является то, что каждое решение направлено в "рамки разумности" в том смысле, что избранный представитель ориентирован на результат, который считается приемлемым или даже желаемым как можно более широкими слоями общественности, и, по крайней мере, не действует таким образом, который воспринимается как нерациональный и неприемлемый для общественности. Кроме того, проверка того, является ли решение избранного представителя "разумным" – то есть находится ли оно в пределах, которые большая часть квалифицированных членов общества может считать рациональными и приемлемыми – осуществляется постоянно общественностью, которая выбирает избранного представителя.
5. Иначе обстоит дело с профессиональным уровнем, то есть с бюрократией. В оценке отношений между индивидуумом/гражданином и профессиональным уровнем, который не является избранным и зачастую пользуется постоянством, и чьи решения могут существенно повлиять на различные аспекты жизни "маленького гражданина", и учитывая тот факт, что профессиональный уровень не несет ответственности и отчетности перед общественностью и что его решения не обязательно подлежат открытой проверке, все это вместе ставит "маленького гражданина" под повышенный риск нарушения его прав и произвола.
6. Роль и характер права в демократическом обществе заключается в том, чтобы представлять собой четкую систему норм (которые были сформулированы в обязательные нормы в законодательстве), обладающую определенностью и согласованностью, применяемую в конкретных случаях. Роль судьи заключается в том, чтобы объективно идентифицировать и применять соответствующую норму, как она была определена законодателем, к конкретному случаю, при этом независимо от его собственных ценностей и субъективного восприятия. Судебное усмотрение и толкование закона должны осуществляться скромно и в соответствии с субъективной целью законодателя, которая была поддержана большинством голосов в три чтения в Кнессете. В противном случае судья фактически отменяет принцип разделения властей и "пересекает границы", действуя как фактический законодатель.
   Это хорошо подытоживает бывший президент Аарон Барек своими словами о важности судебной интерпретации в понимании намерений законодателя:
   "Во-первых, это отражает здоровую логику, согласно которой нельзя, чтобы создатель нормы свидетельствовал о ее цели; во-вторых, это соответствует принципу разделения властей, согласно которому законодательная власть создает закон, а судья придает силу созданию законодателя; в-третьих, это подчеркивает объективность и нейтральность судебного акта. Не субъективные мысли судьи о надлежащей политике определяют область применения нормы, а восприятие законодателя и его решение между различными альтернативами политики. Наконец, это повышает правовую определенность и возможность заранее предсказать толкование нормы, и таким образом достигается равное применение закона."
   (выделения не в оригинале, Я.Б.)

В. Основание разумности – предыстория:

7. Основание (отсутствия) разумности, которое является результатом судебной практики и не закреплено в законодательстве, касается решения и/или административного акта, осуществляемого в соответствии с законом, в полномочиях и с правом – однако его результат настолько неразумен и экстремален, что "до такой степени, что ни одно разумное учреждение не могло бы принять такое решение" (Английский суд в деле Wednesbury, 1947, Англия). В этом решении британский суд установил два взаимосвязанных условия для использования основания разумности:
   а. Решение, которое было принято настолько экстремально и абсурдно, что ни одно разумное и логичное учреждение не могло бы принять это решение.
   б. Требование к неопровержимым и убедительным доказательствам, которые поддерживают это.
8. До 80-х годов XX века суд действовал – унаследовав систему общего права, британского мандата – с необходимым сдерживанием и самоограничением, и избегал вмешательства в административные решения на основании только основания разумности, рассматривая его в основном как неотъемлемую часть основания отсутствия полномочий. Причина этого заключается в его (тогда) восприятии суда, что он не должен заменять усмотрение избранного уровня/административного органа своим собственным усмотрением.

Г. Расширение основания разумности в израильском праве и его последствия

9. В деле Дапи Золотые, опираясь на творческий подход, мягко говоря, на решение Wednesbury, бывший президент Барек (вопреки недовольству бывшего президента Ландоя) расширил рамки основания разумности и утвердил его как самостоятельное и единственное основание. В этом контексте он установил, что даже если административное решение было принято в рамках полномочий, на основе обоснованных и актуальных соображений, оно будет отменено за "существенную неразумность", если не было "должного веса" уделено различным соображениям и интересам, представленным административному органу.
   Таким образом, заранее предостерегал в своем решении Дапи Золотые бывший президент Моше Ландой:
   "Основная опасность, которую я вижу, заключается в том, что термин "разумность" часто используется для определения объективного критерия поведения. Таким образом, мы быстро придем к предметной проверке решения заново (de novo), как будто суд проводит повторное обсуждение правильности решения [...] На мой взгляд, нам достаточно существующих формул, и не следует добавлять к ним новую формулу о предоставлении неоправданного относительного веса различным интересам, которые должны быть учтены – формулу, которая может вовлечь суд в проверку разумности и эффективности административного решения."
   (выделения не в оригинале, Я.Б.)
10. Из написанного видно, что основная озабоченность судьи Ландоя заключается в превышении полномочий, и именно со стороны суда, который не уполномочен проверять разумность или эффективность решения. Другими словами, и в нашем случае, суд не уполномочен заменять избранный уровень и подчинять свое усмотрение ему, поскольку у него нет никаких преимуществ или ценностных преимуществ перед представителями суверена.

Д. Расширение основания разумности в израильском праве и его последствия

11. В духе этого, судья Сольберг написал о значении расширения основания разумности в отношении дела Дапи Золотые:
    "Второе затруднение, которое вызывает основание существенной разумности, и которое является следствием первого, заключается в том, что оно уполномочивает суд вмешиваться в административное усмотрение в общем порядке, даже в отношении неюридических аспектов усмотрения. Как уже упоминалось, существенная разумность основана на принципе балансировки интересов. В деле Дапи Золотые Барек подчеркивает, что этот принцип не нов для нас, и для подтверждения своих слов он приводит четыре примера, в которых суд проверял, является ли баланс, проведенный административным органом между различными интересами, достойным. Однако все четыре решения касаются ситуаций, в которых решение органа затрагивало основное право. В отличие от этого, основание существенной разумности, согласно прецеденту Дапи Золотые, применяет принцип балансировки интересов также в отношении ситуаций, в которых речь не идет о административном решении, затрагивающем основное право. Это означает, что когда суд рассматривает такое административное решение, "он проверяет разумность вне контекста юридической нормы, разумность, которая не касается законности акта, а его содержания, и это с отклонением от известного административного права." Другими словами, суд выходит за пределы своей естественной роли и вмешивается в сферу исполнительной власти.
    (выделения не в оригинале, Я.Б.)
12. Более того, судья Сольберг указывает, что использование основания существенной разумности в его нынешней форме, в реальности, где суд "создает" из ничего в обход общественности и ее представителей, основные права по своему усмотрению (например, право на общественное вещание) резко усугубляет фронтальное столкновение с основными принципами – принципом разделения властей, объективностью, нейтральностью и правовой определенностью.
    В своем решении бывший президент Грунис в деле Эмона подробно описывает недостатки основания разумности:
    "Основной недостаток [основания разумности] в его нынешнем объеме заключается в высокой степени абстракции. Высокая степень абстракции усиливает судебное усмотрение и, следовательно, увеличивает правовую неопределенность [...] Нельзя игнорировать тот факт, что утверждение о неразумности в значительной степени основано на оценке конечного продукта, то есть последствий решения [...] Использование метафоры веса в отношении соображений, которые учитывал уполномоченный орган, принимающий решение, иногда, как кажется, служит прикрытием для несогласия с результатом [...] Я не намерен утверждать, что мы должны игнорировать основание отсутствия разумности или отменять его. То, что следует сделать, по моему мнению, – это предпочесть использование оснований с относительно узким охватом и более конкретными, такими как чуждые соображения, чуждая цель или дискриминация [...] Использование [этих оснований] уменьшит пространство для судебного усмотрения и повысит правовую определенность."
    (выделения не в оригинале, Я.Б.)

Е. Законопроект

13. Можно заметить, что текущее использование, осуществляемое судом основанием разумности фактически обходится усмотрением избранного представителя и самого общества, притворяясь, что устанавливает нормативный диапазон, который навязывается обществу "как гора".
14. Поскольку базовое описание основания разумности является своего рода "опросом" мнений – действием, которое ни одно разумное учреждение не стало бы рассматривать – нет никакого объективного источника знаний, который ставит мнение судьи относительно диапазона разумности выше мнения любого другого человека в обществе. Суд фактически не имеет никакого преимущества в оценке диапазона разумности, который получает израильский гражданин, по сравнению с избранными представителями, чья основная задача заключается в оценке диапазона мнений и взглядов своих избирателей.
15. Наиболее яркие примеры нарушения усмотрения правительства с использованием основания разумности происходят в области назначений. Например, суд установил, что решение премьер-министра не уволить министра Арье Дери с должности после того, как против него было выдвинуто обвинение, не является разумным. Факт, что значительные части израильского общества снова и снова выбирали Дери – так, что не оставляет сомнений в том, что решение назначить его министром или не уволить его не находится только на краю общественности Израиля – не заставило суд пересмотреть "рамки разумности", которые он создал. Под заголовком основания разумности суд также вмешивался в распределение ресурсов и планирование защиты жителей юга со стороны министра обороны, а также установил, что запрет на вход арабских семей из сектора Газа в Израиль для участия в альтернативной церемонии памяти не является разумным.
16. Можно заметить, что во всех приведенных выше примерах можно спорить о качестве решения, его ценности или полезности, однако трудно утверждать с чистыми руками, что это решение, которое невозможно было бы вынести или принять, и что ни одно разумное учреждение не могло бы его принять. Значение использования основания разумности судом фактически заключается в сокращении действия власти, и тем самым диапазона выбора и самоуправления граждан, в произвольный диапазон, который определяет суд.
17. В результате чрезмерного и неконтролируемого использования основания разумности происходит нарушение деятельности исполнительной власти, в результате чего избранный уровень теряет возможность реализовать свою политику, его тянут в суд для повторного рассмотрения каждого решения, даже когда нет никаких реальных претензий о незаконности, и в эффекте охлаждения, который парализует способность избранного уровня формулировать и реализовывать политику, пытаясь "попасть" в то, что разумно или неразумно в глазах дежурного судьи.
18. Среди критиков основания разумности в его нынешней форме, наряду с бывшими президентами и судьями Верховного суда, можно назвать множество экспертов и ученых, таких как: профессор Амнон Рейхман, профессор Йоав Датан, профессор Рут Гевизон (покойная), профессор Даниэль Фридман и другие.

Ж. Заключение:

19. Расширение основания разумности, которое было осуществлено без какого-либо законного источника в Государстве Израиль, приводит к серьезному нарушению принципа разделения властей, серьезному ущербу для функционирования избранного уровня, правовой определенности и объективности и нейтральности судебной власти.

20. Неопределенное основание разумности стало наиболее удобной почвой в руках суда для подчинения усмотрения правительства усмотрению суда, при этом он навязывает свои субъективные ценности, отменяя решения, политику и назначения представителей и уровней, избранных – представителей суверена в Государстве Израиль.

21. Разделение властей предотвращает чрезмерную концентрацию власти исключительно в руках одного органа, тем самым обеспечивая демократию и защищая свободу как индивидуумов, так и общества. Нарушение принципа разделения властей со стороны основания разумности может считаться нарушением надлежащего управления, верховенства закона и демократии.

22. При осуществлении судебного контроля над административным актом судье доступны ряд оснований, оправдывающих предоставление помощи истцу, таких как: отсутствие законности, превышение полномочий, ненадлежащесть административного процесса и другие. Явные недостатки и антидемократические характеристики основания разумности, изложенные выше и выраженные множеством ученых и судей из различных областей, приводят нас к ясному выводу о том, что основание разумности должно быть полностью отменено перед избранным уровнем, но оставить его в силе так, чтобы оно применялось только к профессиональному уровню.

23. Учитывая все вышесказанное, движение за управление и демократию поддерживает предложенную поправку, при условии вышеуказанных оговорок, с целью сократить вмешательство суда в усмотрение правительства в области законности, полномочий и т.д., за которые отвечает суд.

        Адвокат З