Комитетский законопроект: Основной закон: судебная власть (изменение № 3)

1

Основание разумности в сравнительном аспекте

Проф. Талия Айнхорн

В своих замечаниях я обращусь к сравнительному аспекту основания разумности в двух из трех стран, в которых это основание было рассмотрено юридической консультацией — Канада, Англия и Австралия. В частности, я проанализирую, соответствует ли предлагаемый законопроект к Основному закону: Судебная власть критериям, установленным в этих правовых системах.

Канада

В Канаде юридическая консультация ссылается на развитие, произошедшее в праве по делу Vavilov. В этом деле Верховный суд Канады рассматривал судебный контроль за действиями администрации, которые нарушили права частного лица, Vavilov, уроженца Канады, который был канадским гражданином до тех пор, пока власти не выяснили, что его родители, эмигрировавшие из России в Канаду, были русскими шпионами, выдворенными из Соединенных Штатов в Россию в рамках обмена шпионами после того, как они были осуждены за шпионаж. Сын не участвовал в их действиях и даже не был осведомлен о них. Однако чиновник по регистрации населения считал, что правильное толкование Закона о гражданстве, который устанавливает, что дипломатический и консульский персонал иностранного государства и другие представители или работники иностранного государства не имеют права на канадское гражданство, также относится к русским шпионам, которые получили гражданство в Канаде. Поскольку родители не имели права быть гражданами Канады, у сына также не было такого права изначально, и признание его канадским гражданином не было правильным изначально.
В первой инстанции Федеральный суд установил, что решение регистратора было правильным. Федеральный апелляционный суд и Верховный суд отменили решение и установили, что оно было неразумным. Причиной этого было то, что регистратор проигнорировал правильное толкование закона, как это видно из обсуждений в парламенте, предшествовавших принятию Закона о гражданстве, и из пояснительной записки к закону, из которой явно следовало, что намерение законодателя заключалось в том, чтобы положение применялось только к лицам, имеющим дипломатический иммунитет, но не к другим.
В более общем плане суд в этом деле обратился к критериям судебного контроля, когда административный орган нарушает права человека. По мнению большинства судей, в этом вопросе стандартом должно быть "разумность". Суд должен проверить, является ли решение органа разумным. Могут быть несколько "разумных" результатов, и суд должен утвердить любое решение, которое является "разумным". Даже когда решение не является "разумным", суд не должен определять, какое решение является разумным, а должен вернуть вопрос на повторное рассмотрение в орган, который пересмотрит вопрос и может, в свою очередь, прийти к тому же результату или изменить свое решение. Только в редких случаях суд сам изменяет результат.
Суд отметил два исключения из теста разумности как критерия для оценки решения административного органа —
первое исключение — когда законодатель сам установил другой критерий, будь то путем установления другого теста или путем предоставления права на апелляцию на решение органа. Апелляция, в отличие от административного иска, проверяет "правильность" решения.
Второе исключение — когда речь идет о принципе верховенства закона (rule of law). Когда суд рассматривает конституционные вопросы или общие юридические вопросы, или вопрос о том, что происходит, когда есть пересечение полномочий различных органов, суд должен выяснить, является ли данное решение "правильным". Если данное решение не является "правильным", нет необходимости возвращать его на повторное решение органа, а суд должен указать, какое решение является "правильным".

2

И действительно, в другом деле, Bell Canada v. Canada (Attorney General), суд установил, что Комиссия по радио- и телевидению и телекоммуникациям (CRTC), которая запретила замену американских реклам, транслируемых во время Суперкубка, на канадские рекламные ролики, превысила полномочия, предоставленные ей законом, и поэтому ее решение не было "правильным", и суду следовало отменить его, не рассматривая разумность решения.

Англия

В Англии судебный контроль за действиями администрации регулируется Правилами гражданского судопроизводства, часть 54, и Протоколом до подачи иска, которые устанавливают, когда и как можно подать иск. В случае, если речь идет о решении публичного органа, который принял решение в рамках публичного (административного) права, используя свои административные полномочия, иск должен быть подан в соответствии с правилами, установленными в этой части.
Истец должен получить разрешение суда на подачу иска о судебном контроле, этап, предназначенный для фильтрации неуместных запросов. В рамках этого он должен доказать: (1) что у него есть обоснованное основание для иска (meritorious claim); (2) что вопрос подлежит судебному разбирательству (не является вопросом политики или общественной безопасности); (3) что иск был подан без задержки (promptly); (4) что он исчерпал альтернативные средства правовой защиты (exhaustion of alternative remedies); (5) что у него есть право на участие, то есть достаточный интерес; право на участие групп давления (pressure group) признается в исключительных обстоятельствах — например, организация, действующая по всему миру в своей области экспертизы для защиты окружающей среды, такая как Greenpeace.
Существует три критерия для оценки решения административного органа —
незаконность (illegality) — когда орган превысил полномочия;
неразумность (unreasonableness) — неразумное решение, которое ни один разумный орган не принял бы. Стандарт должен быть настолько высоким, чтобы предотвратить риск того, что суд решит по существу дела (substantive ultra-vires);
процедурные нарушения (procedural impropriety) — когда орган не действовал в соответствии с процедурными правилами, установленными законодательством парламента (procedural ultra vires) или действовал в противоречии с принципами естественного правосудия (что означает — запрет на предвзятость и обязанность предоставить право на защиту).
К этому следует добавить тест пропорциональности, который применяется, когда речь идет о судебном контроле за нарушением прав человека истца.
Наиболее распространенным средством правовой защиты является отмена административного решения, поскольку парламент передал решение органу, а не суду, и поэтому орган должен снова рассмотреть свое решение. Однако, когда суд убежден, что нет никакой пользы в возвращении вопроса в орган, он может, при условии наличия другого предписания в законе, принять решение самостоятельно (статья 54.19(3)). Однако такое средство правовой защиты невозможно, если закон этого не позволяет. Кроме того, это средство правовой защиты ограничено случаями, когда может быть только один правильный результат. Так же обстоит дело, когда суд применяет стандарт "пропорциональности" для оценки административного действия.
Также отмечу, что в Соединенных Штатах общепринятый тест разумности заключается в том, что действие администрации является произвольным и капризным (arbitrary and vexatious).

Выводы о правовой системе Израиля

Предлагаемая поправка никоим образом не затрагивает стандарт разумности, принятый в странах общего права. На мой взгляд, что я с радостью уточню в другой раз, целесообразно добавить ограничения на судебный контроль в духе положений, установленных в части 54 Правил гражданского судопроизводства в Англии.

3

В своей книге "Административное право" судья Дафна Барк-Эрез пишет, что "основание разумности является юридическим принципом, особенно подходящим для контроля за административными решениями, учитывая, что их целью во всех этих решениях является балансировка социальных интересов". Эти слова находят отклик и в словах д-ра Гила Лимона, заместителя юридического советника, сегодня.
Такой подход не имеет аналогов в западных демократиях. Это не задача суда в демократическом государстве. В других демократиях не всякий вопрос является юридическим, и важно иметь право на участие.
Израиль является страной общего права, и поэтому, ссылаясь на слова, сказанные вчера юридическим советником комитета, адвокатом Гором Блайем, разумно исправить ошибку, которую Кнессет выявляет в судебной практике, путем точечного законодательства.