Комитетский законопроект: Основной закон: Судопроизводство (Изменение № 4)

Заключение: Законопроект «Основной закон: Судопроизводство (Поправка № 3)» и Законопроект «Суды (Поправка № 101)»

20 января 2025 г. 20 тевета 5785 г.

Председателю Комитета Кнессета по конституции, праву и правосудию Членам Комитета Кнессета по конституции, праву и правосудию

Уважаемые,

Предмет: Текст для обсуждения в Комитете по конституции 21.01.2025 — Законопроект «Основной закон: Судопроизводство (Поправка № 3)» и Законопроект «Суды (Поправка № 101)», 5783-2023

Краткое изложение

Мы возражаем против рассматриваемого законопроекта. Законопроект, правда, не предоставляет коалиции большинства в комитете по выбору судей, как в предыдущей редакции, и устанавливает, что закон вступает в силу со следующего созыва Кнессета. Тем не менее, даже принимая во внимание возможность рассмотрения поправок к системе избрания судей — при условии, что такие поправки не нарушат независимость судебной системы и будут приняты при широком консенсусе, — в нынешнем виде данный законопроект приведёт к политизации процедуры отбора судей во все суды Израиля, снизит значимость профессионального критерия при выборе судей и принципа социального представительства в составе судов, и обеспечит полное доминирование партийного критерия.

Ниже изложены основные основания для возражений:

• Нарушение независимости судей во всех судах: Предложение приведёт к ситуации, при которой назначение и продвижение судей будет зависеть от лояльности и политической идентичности, а не от профессиональных решений, принимаемых исключительно на основе закона. Это произойдёт вследствие превращения комитета по выбору судей в орган с большинством из числа выборных представителей и их представителей, а также предоставления взаимных прав вето представителям коалиции и оппозиции.
• Нарушение системы сдержек и противовесов между ветвями власти: Усиление влияния коалиции и оппозиции при выборе судей приведёт к тому, что каждый судья Верховного суда будет ассоциироваться с определённым политическим лагерем. Этот факт подорвёт способность Верховного суда служить практически единственным сдерживающим фактором для власти правительства и Кнессета.
• Нарушение профессионализма судей: Сокращение профессионального критерия при выборе судей нанесёт ущерб профессионализму назначаемых судей и качеству судебных процессов. Судьи будут избираться вследствие их политической близости или личной лояльности партиям и выборным представителям, а профессиональная и личностная пригодность судей к судейской должности станет второстепенным критерием.
• Нарушение права на справедливое судебное разбирательство: Речь идёт не только об ущербе для судебной власти, но и для всех граждан и жителей Израиля. Без независимой судебной власти будет нарушено право всех граждан и жителей Израиля на справедливое судебное разбирательство. Только независимые судьи являются гарантией реализации этого права.

---

Полное заключение

Мы возражаем против рассматриваемого законопроекта в редакции, распространённой в преддверии заседания 21.01.2025.

Законопроект, правда, не предоставляет коалиции большинства в комитете по выбору судей, как в предыдущей крайней редакции законопроекта. Нынешняя редакция также устанавливает, что закон вступает в силу со следующего созыва Кнессета, как и надлежит при поправках подобного рода. Тем не менее, даже принимая во внимание возможность рассмотрения поправок к системе избрания судей — при условии, что такие поправки будут приняты при широком консенсусе, — например повышение прозрачности части процедур или большая обязательность соблюдения принципа социального представительства в составе судов, — в нынешнем виде законопроекту следует возражать. В нынешнем виде он приведёт к политизации процедуры отбора судей во все суды Израиля, снизит значимость профессионального критерия при выборе судей и принципа социального представительства в составе судов, и обеспечит полное доминирование партийного критерия. Вопреки тенденции в других демократиях, стремящихся к усилению профессиональных критериев при выборе судей, законопроект приведёт к нанесению ущерба профессионализму судов. Предложение грубо нарушит принцип независимости судей и принцип сдержек и противовесов и разделения властей — фундаментальных ценностей израильской демократии. Кроме того, принятие предложения приведёт к избранию судей, представляющих крайние идеологические позиции, что поляризует решения Верховного суда и превратит его в поле разногласий.

В эти дни, когда всё общественное внимание поглощено соглашением об освобождении заложников, совершенно неуместно продвигать за несколько заседаний новую схему по такому основополагающему для израильской демократии вопросу, который почти не удостоился общественного обсуждения и критики со стороны профессиональных органов. Необходимо предоставить экспертам достаточно времени для выражения мнений и для общественного обсуждения, но не в эти дни. Такая революция не вправе проходить украдкой (даже если она вступит в силу лишь в следующем созыве Кнессета).

Ниже представлено наше заключение.

---

Основные положения законопроекта

1. По действующему праву, процедура назначения судей в Израиле основывается на работе комитета по выбору судей, учреждённого в 1953 году. В комитете девять членов: четыре выборных представителя и пять профессионалов — два министра (один из них — министр юстиции, являющийся также председателем комитета), два депутата Кнессета (по традиции, размытой в последние годы, один из них — представитель оппозиции), три судьи (председатель Верховного суда и ещё два судьи Верховного суда, избираемых корпусом его судей) и два представителя адвокатуры. Решения комитета принимаются простым большинством участвующих в заседании, за исключением назначения судьи Верховного суда, требующего большинства в семь из девяти членов.

2. По законопроекту, состав комитета по выбору судей изменится следующим образом: вместо двух нынешних представителей адвокатуры в комитет войдут два представителя общества — юристы с опытом представительства в судах, избираемые Кнессетом тайным голосованием: один — фракциями коалиции, другой — фракциями оппозиции. Кроме того, законопроектом прямо будет закреплено, что два депутата Кнессета, нынче заседающих в комитете, избираются один — фракциями коалиции, другой — фракциями оппозиции.

3. По законопроекту, любое решение комитета, кроме выбора судьи Верховного суда, принимается большинством его членов при условии поддержки хотя бы одного из представителей коалиции (министра, депутата Кнессета или представителя общества), одного из представителей оппозиции (депутата Кнессета или представителя общества) и одного судьи. Выбор судьи Верховного суда также принимается большинством членов комитета (а не семью, как сегодня), включая одного представителя коалиции или одного представителя оппозиции — без необходимости согласия судьи.

4. По законопроекту, если истёк срок полномочий двух судей Верховного суда и прошёл год с момента окончания срока полномочий первого из них или с дня начала полномочий нового Кнессета (по более позднему из двух), министр юстиции вправе постановить, что выбор двух замещающих их судей осуществляется следующим образом: представители коалиции в комитете (министр, депутат Кнессета и представитель общества совместно) предлагают трёх кандидатов, и остальные члены комитета выбирают одного из них, а представители оппозиции в комитете (депутат Кнессета и представитель общества совместно) предлагают трёх кандидатов, и остальные члены комитета выбирают одного из них. Министр юстиции вправе применить этот механизм лишь единожды за период полномочий соответствующего Кнессета.

5. Вступление в силу закона установлено законопроектом на дату созыва 26-го Кнессета.

6. Законопроект, таким образом, призван произвести революционные изменения в системе выбора судей в Израиле. Он приведёт к тому, что выборные представители и их представители будут составлять большинство в комитете по выбору судей, а не профессиональные органы, как сегодня. Кроме того, представители коалиции и оппозиции будут обладать правами вето при выборе судей во все инстанции, включая назначение председателя Верховного суда. Для Верховного суда также будет установлен механизм, позволяющий выбирать судью из числа кандидатов, выдвигаемых одной лишь коалицией и одной лишь оппозицией. Иными словами, судьи в комитете фактически излишни в части выбора судей Верховного суда. Вкратце: партийно-коалиционные соображения получат решающий вес при выборе судей вместо профессиональных критериев, как принято сегодня.

---

Критика процедуры

7. Мы считаем, что столь сложная и революционная мера, касающаяся назначения судей в Израиле, требующая, в частности, изменения Основного закона, заслуживает длительной и упорядоченной процедуры, обеспечивающей взвешивание аргументов, заслушивание всех экспертов и содержательное общественное обсуждение. Нынешний контекст — когда уже долгое время не назначен постоянный председатель Верховного суда (а предложение преподносится как своеобразный «компромисс» по поводу того, что должно быть само собой разумеющимся), когда Израиль всё ещё находится в состоянии войны, когда не создана государственная комиссия по расследованию, и в особенности в эти дни, когда всё общество поглощено сделкой о заложниках — порождает опасение, что коалиция стремится провести предложенную схему украдкой, пока общественное внимание не сосредоточено на конституционном вопросе. Такая поправка требует длительного периода дискуссий и экспертных отзывов, а принятие предыдущей редакции и снятие её с пленарного заседания в целях ускорения процедуры является неприемлемым. Пусть порядок вступит в силу лишь в следующем Кнессете — это не означает, что он не заслуживает серьёзного отношения. Речь идёт об изменении конституционных правил игры в Израиле, обратить которое будет нелегко. Следует помнить, что схема по существу усиливает и коалицию, и оппозицию, а потому вероятность того, что политики в будущем согласятся вновь отказаться от широкой власти в отношении десятков и сотен политических назначений в пользу раздела полномочий с профессионалами, невелика. Отсюда с большой долей вероятности предложенная поправка закрепится на долгие годы, и потому, даже если её применение отложено, это не оправдывает её поспешного принятия в условиях практически полного отсутствия общественного внимания.

---

Действующая система выбора судей — фундаментальные ценности израильской демократии

8. Израиль принял действующую систему выбора судей в 1953 году, под влиянием системы, впервые введённой во Франции и Италии. Принятие системы в Израиле было проведено как подлинный конституционный акт: правительство и Кнессет приняли его при широком согласии коалиции (насчитывавшей тогда 87 депутатов) с представителями оппозиции, в ходе взвешенного и длительного процесса, который служит примером и образцом как по процедуре, так и по руководящей тенденции законодательства: государственность, деловитость и сосредоточенность на благе государства. Существовало широкое согласие относительно необходимости обеспечить независимость судей посредством этой системы. Данная модель была описана как надлежащий способ нейтрализации влияния партийных интересов, имевших место прежде в процессе назначения судей.¹ Как объяснял тогда депутат Кнессета Менахем Бегин (Херут):

«Мы приходим, чтобы обеспечить независимость судей, и для этого нам необходимо обеспечить, насколько возможно, также независимость тех, кто их назначает» (Протокол заседания Комитета по конституции, 17.08.1953).

9. В 1984 году это установление было закреплено в Основном законе: Судопроизводство и получило нормативный конституционный статус также на формальном уровне. Это установление было принято тогда Кнессетом единогласно во втором чтении, с одним воздержавшимся в третьем чтении. Речь, таким образом, идёт об установлении с особым и весомым конституционным статусом в израильской правовой системе. Данное установление было достигнуто исходя из государственного взгляда на положение судей и на протяжении многих десятилетий служило ключевым фактором в обеспечении их независимости от правительства и Кнессета.

10. Эта система назначения судей является хорошим и стабильным способом уравновешивания трёх важных принципов, лежащих в основе работы судебной власти и обеспечивающих профессиональное, качественное, справедливое и нейтральное правосудие исключительно по закону и доверие общества к судьям (см. БАГАЦ 9029/16 Авирам против министра юстиции):

(а) Независимость судей. Система назначения в Израиле призвана обеспечить назначение судей в соответствии с их профессиональными заслугами в области права и судопроизводства, в целях гарантии их судебной независимости, закреплённой в статье 2 Основного закона: Судопроизводство: «В вопросах судопроизводства никакой власти над обладателем судебных полномочий не существует, кроме власти закона». По всей видимости, нельзя преувеличить значение независимости судей для демократии. Как отметил заместитель председателя (в то время) суда Аарон Барак: «Общеизвестно, что независимость (или несвязанность) судопроизводства является одной из центральных ценностей израильской демократии» (БАГАЦ 5364/94 Велнер против председателя Израильской рабочей партии). И действительно, как объяснял депутат Кнессета (тогдашний) Менахем Бегин: «Независимое правосудие является, по существу, последним бастионом свободы человека в наши дни. Пока этот бастион стоит, есть надежда отразить мутную волну; с падением бастиона правосудия нет более спасителя для человека, перемалываемого жерновами власти» (Менахем Бегин, «Мировоззрение и национальная концепция», 1952, с. 21). Сбалансированный состав комитета по выбору судей обеспечивает защиту независимости судей.²

(б) Ответственность судей. Состав комитета — включающего представителей трёх ветвей власти и профессиональных представителей адвокатуры — призван обеспечить реализацию ещё одного важного принципа: демократической ответственности, то есть механизмов, гарантирующих, что судьи и суды несут ответственность как перед обществом, так и перед законодательной и исполнительной властью. Как объяснил судья Хандаль: «Ответственность связывает судебную власть с обществом и его ценностями» (дело Авирам, выше).

(в) Социальное представительство. При выборе судей необходимо придавать вес принципу «социального представительства», то есть тому, чтобы суд в своём составе отражал демографический состав населения Израиля (Комитет по порядку выбора судей под председательством судьи Ицхака Замира, 2001). Следует отметить, что этот принцип не был в полной мере реализован на протяжении лет, хотя в последние десятилетия произошло существенное улучшение социального разнообразия судебной власти.

11. Система выбора судей посредством сбалансированного состава комитета по выбору судей обеспечивает отбор судей на основе профессионального критерия, так что судьи и их решения являются профессиональными и качественными. Профессиональный критерий важен в Израиле не только для судов первой инстанции, но и для Верховного суда.

12. Надлежащий механизм назначений, практикуемый в Израиле, имеет особое значение на фоне других проблематичных институциональных механизмов в Израиле, недостаточно гарантирующих положение судей:

(а) В Израиле нет конституционного закрепления установлений, гарантирующих независимое положение судей, таких как несменяемость с должности, дата выхода в отставку и порядок назначения и отстранения.

(б) В Израиле власть исполнительной власти и коалиции велика ввиду дефицита механизмов сдержек и противовесов, принятых в других мировых демократиях, — таких как конституция, двухпалатный парламент и прочее. Верховный суд Израиля является практически единственным сдерживающим фактором для власти правительства и коалиции, управляющей Кнессетом.³

(в) Кроме того, с институциональной точки зрения, судебная власть не является независимой, поскольку административная ответственность за её функционирование лежит на министре юстиции. Таким образом, и в настоящее время при балансировании между принципами независимости и ответственности Израиль отдаёт значительный вес институциональной ответственности судебной власти за счёт её независимости с точки зрения вовлечённости исполнительной власти в её управление, и тому имеются многочисленные примеры: в области процессуальных правил, в области бюджета и административного распорядка в судах, за исполнение которого администратор судов несёт ответственность перед министром юстиции.⁴

13. По этим причинам имеется особое обоснование для обеспечения независимости судей посредством нынешнего сбалансированного состава комитета по выбору судей, который отвечает за их избрание и при необходимости за их отстранение от должности — каковое является также полномочием комитета по выбору судей.

---

Международное сравнение

14. Мера, предложенная законопроектом — по которой следует усилить вес партийно-коалиционных соображений при выборе судей и ослабить вес государственных, профессиональных критериев и профессиональных органов в комитете — противоречит тенденции реформ, проводимых в последние годы в других демократиях. За исключением демократий, переживающих демократический откат — таких как Польша (несколько лет назад) или Венгрия, — демократии сегодня стремятся именно к ограничению влияния партийно-коалиционных соображений при выборе судей.

15. В высших инстанциях проявление этой тенденции выражается в нескольких формах. Во-первых, в механизмах выбора, призванных не допустить, чтобы одна сторона в политической системе единолично выбирала судей высшей инстанции, таким образом, чтобы поощрять государственно-консенсусные и профессиональные соображения: выбор квалифицированным большинством парламента, например двумя третями; выбор при участии двух независимых органов власти, например президента, избираемого на всеобщих выборах, и парламента; каждый из органов государственной власти (как правило, включая судебную) получает право назначать некоторое количество кандидатов в высшую инстанцию.⁵ Следует обратить внимание, что механизмы вето в рассматриваемом законопроекте и порядок избрания профессиональных представителей в нём не поощряют государственно-консенсусного подхода, как принято в других демократиях, а напротив — наиболее крайнюю партийную позицию каждой из сторон в политической системе. Во-вторых, в других демократиях также применяется система отбора судей высшей инстанции только из числа кандидатов, рекомендованных профессиональными органами или комитетами с решающим профессиональным компонентом, отсевающими кандидатов или принимающими решения самостоятельно. По недавно проведённому нами исследованию в Израильском институте демократии, в котором мы изучили 15 демократий, применяющих эту модель, в как минимум 8 из них за последние два десятилетия влияние профессиональных органов было усилено, и ни в одной демократической стране оно не было ослаблено.⁶ Например, в Канаде в 2016 году был создан независимый комитет с профессиональным большинством, консультирующий премьер-министра; в Великобритании закон 2005 года учредил комитет по назначениям с профессиональным большинством; в Норвегии в 2002 году был создан консультативный комитет с профессиональным большинством.

16. Также и в остальных судах, а не только в высших инстанциях, сравнительная тенденция противоречит тенденции рассматриваемого законопроекта. Правда, как разъяснила «Венецианская комиссия» (орган экспертов, дающих рекомендации Совету Европы), в ряде устоявшихся демократий порядок выбора судей уделяет большое место политическим факторам, однако эти демократии сохраняют судебную независимость в силу сдержанных политических и правовых традиций, уважающих этот принцип.⁷ Тем не менее, со времени Второй мировой войны порядок, аналогичный действующему в Израиле, был принят во многих странах в форме совета судебной власти или комитета по назначениям, членами которого являются представители различных ветвей власти. Модель совета судебной власти становится всё более распространённой — настолько, что в Европе это наиболее принятая модель, применяемая в таких странах, как Италия,⁸ Франция⁹ и Бельгия.¹⁰ На практике в этих советах, как правило, много судей, и порой они составляют большинство,¹¹ а в ряде стран представителям других ветвей власти и вовсе запрещено быть выборными представителями.¹² Существуют международные организации, рекомендующие, чтобы в советах судебной власти судьи, избираемые коллегами, составляли не менее половины членов.¹³ По мнению «Венецианской комиссии», также неуместно, чтобы сами выборные представители входили в эти советы — парламент должен избирать своих профессиональных представителей в совете квалифицированным большинством.¹⁴ Как отмечено выше, иная модель выбора существует в странах, где наряду с участием правительства профессиональный комитет, смешанный комитет или профессиональные органы оказывают решающее или отсевающее влияние (например, в Ирландии,¹⁵ Исландии,¹⁶ Великобритании,¹⁷ Дании¹⁸ и Чехии¹⁹). Подчеркнём ещё раз — тенденция во многих демократиях состоит в создании таких профессиональных или смешанных комитетов и усилении их влияния. Так, например, в Ирландии такая реформа была проведена совсем недавно.²⁰ В соответствии с этим, сегодняшнее стремление направлено к тому, чтобы выбор судей осуществлялся на основе профессиональных критериев,²¹ и действительно, в большинстве стран Европы (58%) судьи выбираются на основе профессиональных экзаменов.²²

---

Основания для возражений против законопроекта

17. Нарушение независимости судей во всех судах (судах первой инстанции). Законопроекту следует возражать, поскольку он нарушит принцип независимости судей, закреплённый в статье 2 Основного закона: Судопроизводство. Вместо комитета с большинством независимых профессионалов, не связанных с выборными представителями, в результате законопроекта в комитете будет большинство из числа выборных представителей и их представителей, даже если двое из них и имеют юридический опыт. Более того, все процедуры выбора судей в мировые суды и все процедуры продвижения в окружные суды и в Верховный суд будут основаны на взаимных правах вето представителей коалиции и оппозиции. В отличие от нынешней ситуации, достичь большинства в комитете по выбору судей без поддержки политического представителя будет невозможно. Таким образом, каждый желающий получить судейскую должность в любой инстанции Израиля будет знать, что путь к его назначению и продвижению лежит исключительно через принадлежность к политическому лагерю.

18. Смысл законопроекта, таким образом, состоит в жестоком нарушении принципов, лежащих в основе действующей системы выбора судей, — в особенности принципа независимости судей, их избрания и продвижения из профессиональных соображений, и принципа социального представительства в составе судов, то есть в назначении меньшего числа женщин и представителей меньшинств в суды. Выбор в мировые суды, а также продвижение в окружные и в Верховный суд будут зависеть от лояльности и политической идентичности, а не от профессиональных решений, принимаемых исключительно на основе закона. Каждый действующий судья в мировых, окружных судах и трудовых трибуналах будет помнить, что всякий раз, когда комитету придётся решать, которого из судей избрать для продвижения — политическая позиция кандидатов и их лояльность будут важнейшими в конечном счёте, а не профессионализм или принцип социального представительства в составе судов.

19. Нарушение системы сдержек и противовесов между ветвями власти и принципа разделения властей. Вместо нынешнего порядка, требующего участия профессиональных органов при выборе судей Верховного суда и широкого согласия относительно каждого кандидата, предлагается предоставить исключительно коалиции и оппозиции права вето, и при условии паралича каждая из сторон сможет добиться выбора своих кандидатов. Усиление влияния коалиции и оппозиции при выборе судей приведёт к тому, что каждый судья Верховного суда будет ассоциироваться с определённым политическим лагерем. Возможность политических представителей парализовать процедуры выбора судей Верховного суда может быть использована для влияния на исходы производств в Верховном суде. Более того, власть, предоставляемая министру юстиции для преодоления такого паралича — по его желанию он может активировать механизм преодоления паралича, а по желанию не делать этого на протяжении длительного времени, — также может быть использована для влияния на исходы производств в Верховном суде. Пусть эта власть может быть использована лишь единожды за созыв Кнессета — само по себе её нахождение в руках министра юстиции достаточно значимо для возвеличивания его власти и для глубокого влияния на процедуры выбора судей Верховного суда.

Эти факторы подорвут способность Верховного суда выполнять одну из его главных функций в израильской демократии — служить практически единственным сдерживающим фактором для обширной власти правительства и Кнессета. Верховный суд, судьи которого назначаются по партийной принадлежности и вследствие взаимного вето исключительно коалиции и оппозиции, будет испытывать затруднения в выполнении возложенной на него центральной функции — а именно вынесении правовых и нейтральных решений по закону. Тем самым Верховный суд из оплота верховенства права и основных ценностей системы и защитника граждан и меньшинств от неоправданных нарушений их прав со стороны власти превратится в институт, придающий легитимность произвольному и неприемлемому осуществлению власти.

20. Нарушение профессионализма судей. Сокращение профессионального критерия при выборе судей нанесёт ущерб профессионализму назначаемых судей и качеству судебных процессов. Судьи будут избираться вследствие их политической близости или личной лояльности партиям и выборным представителям, а профессиональная и личностная пригодность судей к судейской должности станет второстепенным критерием.²³

21. Нарушение независимости судебной власти и независимости судей Верховного суда. Нарушение независимости судей Верховного суда подразумевается также в нарушении порядка выбора председателя Верховного суда. По статье 8(а) Закона о судах, председатель Верховного суда назначается президентом государства по выбору комитета по выбору судей (большинством его членов) из числа судей Верховного суда. На практике председатели Верховного суда назначались до сих пор комитетом по выбору судей по принципу старшинства — то есть комитет по выбору судей по обыкновению выбирает на эту должность наиболее старшего по стажу судью Верховного суда. Хотя в законопроекте этому не уделено внимания, заявленное намерение политических факторов не придерживаться принципа старшинства в сочетании с предложением предоставить коалиционным и оппозиционным факторам большинство в комитете по выбору судей выведет на первый план партийные соображения в процедуре выбора председателя и нарушит независимость действующих судей, побуждая их добиваться расположения выборных представителей. Кроме того, это изменение позволит политическим факторам влиять на сердцевину судебной деятельности и судебного управления судебной власти посредством влияния на председателя Верховного суда (в областях, в которых, как отмечено выше, и сегодня у министра юстиции значительное влияние²⁴). Это вмешательство расширится не только в самом Верховном суде, но и в остальных судах — через политическое влияние на выбор председателя Верховного суда.

22. Нарушение права на справедливое судебное разбирательство. Речь идёт не только об ущербе для судебной власти, но и для всех граждан и жителей Израиля. Без независимой судебной власти будет нарушено право всех граждан и жителей Израиля на справедливое судебное разбирательство. Только независимые судьи являются гарантией реализации этого права.

23. Нарушение принципа социального представительства отстранённых меньшинств и женщин в составе судов в целом и в Верховном суде в особенности. Центральная функция суда — защищать именно те меньшинства, которые не представлены в выборных органах. Предлагаемый механизм избрания, наделяющий значительными полномочиями субъектов, представленных в выборных органах, — и воспроизводящий расстановку политических сил в суде, — нарушит социальное представительство в составе судов недостаточно представленных меньшинств. Так, например, возникает опасение, что при предложенной системе выбора ни одна из сторон не будет иметь стимула выбирать в Верховный суд судью из числа арабского меньшинства или женщину в ущерб своей «политически-партийной квоте».

24. Политизация Верховного суда приведёт к поляризации и нарушению судебного разнообразия. Методы выбора профессиональных представителей в комитет, механизмы вето в законопроекте и методы разрешения случаев, когда год прошёл, а преемник не назначен, не поощряют государственно-консенсусного подхода при выборе профессиональных представителей в комитет и при выборе судей, а напротив — наиболее крайнюю партийную позицию каждой из сторон в политической системе. На фоне процессов политической поляризации в израильском обществе данная система приведёт к отбору судей по признаку политической идентификации и на основе выраженной политической позиции. Каждая сторона в политическом лагере будет стремиться выдвинуть наиболее радикальных членов комитета и кандидатов в судьи, представляющих её политическую позицию в наиболее концентрированном виде. Правовые качества кандидатов будут отодвинуты на задний план. Кроме того, это приведёт к политизации судебных решений Верховного суда, поскольку судьи, избранные по признаку политической позиции на основе политических соображений, будут отражать в своих решениях политику — и, по всей видимости, будут ещё более усиливать политическую поляризацию общества в своих решениях, аналогично процессам, происходившим с Федеральным верховным судом в США. Как это произошло в США, ожидается, что эти процессы подорвут доверие и легитимность Верховного суда.²⁵ Эта мера также нанесёт ущерб социальному разнообразию судей суда с точки зрения национальной принадлежности, этнического происхождения или гендерной принадлежности.

25. Подрыв общественного доверия к судебной власти. Сторонники реформы, которая приведёт к политизации процедуры выбора судей, считают, что снижение общественного доверия к Верховному суду в последние годы требует изменений. Однако данное предложение ещё больше подорвёт общественное доверие к суду. Общественное доверие к судебной власти зависит от того, являются ли её судьи профессионалами, надлежащим образом исполняющими свою функцию судить объективно, нейтрально, независимо и исключительно на основании закона. Как постановил, например, судья Барак:

«Необходимым условием существования независимой, несвязанной судебной власти является доверие общества. Это доверие общества к тому, что судебная власть вершит справедливость по закону. Это доверие общества к тому, что правосудие отправляется справедливым, нейтральным образом, с равным отношением к сторонам и без малейшей личной заинтересованности в исходе. Это доверие общества к высокому моральному уровню правосудия. Без доверия общества судебная власть не сможет функционировать» (БАГАЦ 732/84 Цабан против министра по делам религий).

Сегодня общественное доверие к судебной власти значительно выше, чем доверие к Кнессету или правительству.²⁶ Выбор судей по политической лояльности подорвёт общественное доверие к судебной власти, которая будет восприниматься как политическая.²⁷

26. Оппозиционное вето при назначении судей во все инстанции может привести к вредоносным результатам. Правда, в данном предложении имеется определённое улучшение по сравнению с предложением, выдвинутым в январе 2023 года, согласно которому коалиция в одностороннем порядке назначала судей без консультации с кем-либо. Однако предоставление права вето оппозиции во всех инстанциях не является панацеей. Оппозиция может вовсе отказаться от сотрудничества или прибегать к крайнему вымогательству по отношению к коалиции, что приведёт к параличу (по меньшей мере в судах первой инстанции). Оппозиция в предыдущем Кнессете, например, предотвращала работу комитета по этике — жизненно важного комитета Кнессета — на протяжении более года под предлогами «парламентского бойкота». Несомненно, следует закрепить место для представителя оппозиции в комитете, однако, по нашему мнению, предоставление оппозиции права вето при каждом назначении в каждой инстанции может привести к весьма проблематичным результатам — в частности, оппозиция может парализовать или «торпедировать» работу комитета. Кроме того, могут заключаться «политические сделки» с представителем оппозиции — никак не связанные с назначением судей, а с обычными сделками между коалицией и оппозицией. Всё это противоречит цели комитета — профессиональному и достойному назначению судей в Израиле.

27. Общий контекст. Три контекста усугубляют нарушение независимости судей (ср. с практикой Европейского суда справедливости, применяющего контекстный подход к оценке нарушения независимости судей,²⁸ и расценивающего институциональное сужение защиты независимости судей как нарушение европейского права²⁹). Во-первых, общий контекст системы правления в Израиле, где в отличие от других систем правления, как отмечено выше, суд является практически единственным институциональным сдерживающим фактором для власти правительства и коалиции.³⁰ Во-вторых, как отмечено выше, судебная власть в Израиле не пользуется достаточной институциональной независимостью ввиду влияния исполнительной власти на порядок её управления, и потому функция и порядок назначения председателя Верховного суда важны как уравновешивающие факторы — как в защите независимости судей на личностном уровне, так и в защите (частичной) институциональной независимости судебной власти.³¹

28. Третий контекст касается процессов демократического отката. В особенности в государствах, находящихся в опасности демократического отката, как Израиль, крайне важно стоять на страже от нарушения верховенства права путём подрыва независимости судей. Одним из способов, которым это делается в государствах, переживающих демократический откат, является усиление политизации системы выбора судей. Например, в Польше было установлено, что 15 из 17 судей-членов комитета, выбирающего судей, назначаются парламентом. В Венгрии политизация системы выбора судей была усилена путём упразднения специального комитета по выбору судей, где каждая партия имела один голос, и замены его комитетом, отражающим политический состав парламента.³² Опыт этих государств служит предостережением также для Израиля.

---

Заключение

29. Хотя законопроект не предоставляет коалиции большинства в комитете по выбору судей, как предлагалось в предыдущих редакциях, и хотя его вступление в силу установлено для следующего Кнессета — в нынешнем виде законопроекту следует возражать. Нарушение независимости судей есть нарушение демократического строя. Независимость судопроизводства — основополагающий принцип демократической системы. Нарушение независимости судебной власти, подразумеваемое в предложении предоставить политическим факторам большинство в комитете по выбору судей, в условиях отсутствия иных сдержек и противовесов, ставит под угрозу демократический характер системы правления Израиля. Несвободное судопроизводство нарушает принцип верховенства права и равенства перед законом, нарушает принцип разделения властей и угрожает возможности всех граждан и жителей Израиля реализовывать свои демократические свободы. Очевидно, что возможно рассмотреть поправки к системе выбора судей — например, повышение прозрачности части процедур или большую обязательность соблюдения комитетом по выбору судей принципа социального представительства в составе судов — при условии, что поправки не нарушат независимость судебной системы и будут приняты при широком консенсусе. Однако в равной мере очевидно, что нет места разрушительной поправке, предлагаемой здесь. Более того, такая поправка не вправе проводиться ускоренными темпами, без длительного и значимого периода заслушивания общественных и экспертных комментариев по ней. Нынешний контекст — и в особенности в эти дни сделки о заложниках — порождает опасение, что речь идёт о попытке поспешно провести схему в условиях отсутствия общественного внимания. Это серьёзная и неприемлемая мера.

С уважением,

Проф. Амихай Коэн — Д-р Гай Лурия — Д-р Амир Фокс