Комитетский законопроект: Основной закон: Судопроизводство (Изменение № 4)

Документ с исходными материалами

Форум преподавателей и преподавательниц права за демократию

Распространён 2 марта 2025 г.

---

Замечания к новому тексту законопроекта Основного закона: судебная власть (Поправка № 3) и законопроекта о судах (Поправка № 101), 5783-2023 — состав Комиссии по избранию судей

Накануне очередного заседания Комиссии по Конституции, законодательству и правосудию Кнессета по вопросу изменения порядка избрания судей 27 февраля 2025 г. председатель комиссии распространил исправленный текст для обсуждения, включающий незначительные изменения по сравнению с предыдущим текстом, опубликованным в соответствии с так называемым «планом Левина-Саара». Новый текст не содержит каких-либо изменений в принципиальных характеристиках предыдущего предложения, и поэтому не содержит сколько-нибудь существенного исправления явных недостатков, характеризовавших первоначальное предложение.

Так, новый текст придерживается трёх центральных компонентов первоначального предложения, на изъяны которых Форум преподавателей и преподавательниц права за демократию подробно указывал ранее:

• Острая политизация избрания судей всех судебных инстанций и в особенности Верховного суда;
• Механизм «судей по назначению», предоставляющий коалиции и оппозиции возможность назначать судей от своего имени посредством доведения Комиссии до тупика;
• Отсутствие серьёзного механизма проверки профессиональной пригодности кандидатов на должность судьи Верховного суда.

Помимо того что новый текст сохраняет эти порочные принципы, в нём содержится ряд изменений, часть которых недостаточно ясна, а часть лишь усугубляет недостатки, характеризующие первоначальное предложение. В частности, изменения ещё больше усиливают контроль коалиции над Комиссией по избранию судей и увеличивают опасения относительно назначения судей, которые будут восприниматься как «судьи по назначению».

Поскольку и нынешний текст угрожает разделению властей и независимости судебной системы, позиция Форума состоит в том, что следует выступить против него. По профессиональной оценке экспертов Форума, ввиду тяжкого ущерба, который данное законодательство наносит принципу разделения властей, согласно прецедентам БАГАЦа Кнессет не уполномочен принимать данную норму, и если она будет принята, применение существующих прецедентов обяжет её отменить.

Ниже мы кратко остановимся на предлагаемых изменениях и их значении.

А. Предоставление неограниченной власти «широкой коалиции» (статья 4(6) Основного закона: судебная власть)

Согласно предлагаемому изменению, в случае если коалиция будет насчитывать более X членов (значение X не указано), изменится состав Комиссии по избранию судей и будет отнято право вето оппозиции при назначении судей. В таком случае фактически коалиция сможет самостоятельно избирать судей Верховного суда и принимать иные решения, такие как избрание председателя Верховного суда или изменение регламента работы Комиссии. Новое предложение приведёт к этому благодаря следующим двум компонентам:

(1) Изменение состава Комиссии — предыдущий текст предложения устанавливал, что состав Комиссии по избранию судей будет включать 3 судей Верховного суда; 2 министров; 2 депутатов Кнессета — одного от коалиции и одного от оппозиции; и 2 общественных представителей — «правоведов» — одного, назначаемого коалицией, и одного, назначаемого оппозицией. Таким образом, коалиция получала в общей сложности 4 представителя в Комиссии, а оппозиция — 2. Новый текст предлагает, что в случае «широкой коалиции» состав Комиссии изменится так, что два общественных представителя будут избираться Кнессетом в целом, в котором большинство принадлежит коалиции. То есть в данном случае предлагается увеличить представительство коалиции в Комиссии до 5 членов и сократить представительство оппозиции до одного представителя.

(2) Лишение оппозиции права вето — в нынешнем тексте также установлено, что в случае «широкой коалиции» будет отнято право вето, предоставленное законом представителям оппозиции, так что только представителям коалиции будет принадлежать право вето при назначениях в Верховный суд, а в остальных инстанциях правом вето будут обладать только представители коалиции и представители судей.

Значение изменения: поскольку согласно законопроекту избрание судей будет производиться большинством в 5 членов Комиссии, в нынешнем тексте, в отличие от предыдущих предложений, «широкая» коалиция сможет назначать судей Верховного суда исключительно своими голосами, без ограничений; и она сможет назначать судей в остальные инстанции исключительно своими голосами при условии, что представители судей в Комиссии не наложат вето. Речь идёт о далеко идущем изменении, предоставляющем коалиции непропорциональную власть и тяжко нарушающем принцип разделения властей и независимость судебной системы. Широкая коалиция, заинтересованная в сохранении своей власти за счёт миноритарных партий, отстранённых от политического консенсуса, — в частности, в израильском контексте, партий, представляющих арабское меньшинство, — может использовать свою абсолютную власть при избрании судей Верховного суда для усиления отчуждения меньшинств. Действительно, абсолютный контроль коалиции, пусть даже широкой, над избранием судей Верховного суда означает полную утрату принципа институциональной децентрализации, лежавшего в основе процедуры избрания судей в Израиле на протяжении 70 лет.

Б. Прекращение полномочий общественных представителей в Комиссии на фоне разногласий

Данное изменение, как ожидается, будет вынесено на обсуждение, однако оно ещё не получило отражения в тексте законопроекта, и поэтому можно говорить о нём лишь в общих чертах. Насколько можно понять, будет рассмотрена возможность отстранения из Комиссии двух общественных представителей (назначенных, как указано, коалицией и оппозицией), если будет приведён в действие механизм «судей по назначению» вследствие наступления тупика в обычной работе Комиссии. По-видимому, цель предлагаемого изменения — стимулировать общественных представителей к сотрудничеству со своими доверителями для достижения договорённостей, с тем чтобы не был приведён в действие механизм «судей по назначению», который приведёт к их отстранению. Однако предложение не содержит реального решения для вероятного сценария, при котором назначенные общественные представители будут внутренними людьми партий коалиции и оппозиции, обязанными в первую очередь продвигать политическую повестку сторон, а не сохранять своё личное положение в Комиссии. Предложение стимулирует политических игроков выбирать в качестве общественных представителей внутрипартийных людей, которые воздержатся от применения независимого суждения; тем самым ещё больше подрывается их статус как тех, кто призван обеспечивать профессиональную пригодность кандидатов на должность судьи Верховного суда. Таким образом, новое предложение не даёт достаточного ответа на одну из центральных проблем, заложенных в «плане Левина-Саара»: план включает механизм выхода из тупика, в рамках которого каждая политическая сторона может диктовать — в одностороннем порядке — назначения по своему усмотрению в Верховный суд. Иными словами, хотя он представляется как план «компромисса», предлагаемый порядок, и в обновлённом тексте, стимулирует стороны не достигать компромисса.

В. Ограничение срока полномочий судей Верховного суда (статья 7(6) Основного закона: судебная власть)

Предлагается ограничить срок полномочий судей Верховного суда, назначенных в обычном порядке, до X лет (и здесь значение X не указано); и ограничить полномочия судей, назначенных по статье 4а (механизм «судей по назначению» в случае тупика), до половины срока полномочий судей, назначенных в обычном порядке. Ограничение срока полномочий судей, безусловно, может смягчить негативное влияние односторонних политических назначений, однако оно может привести к коротким судейским каденциям, которые выразятся в нестабильности и снижении качества правосудия в Верховном суде. В любом случае оно предоставит Комиссии — которая будет характеризоваться острой политизацией — больше возможностей для избрания новых судей Верховного суда, отражающих меняющиеся предпочтения правящих партий. Это опасение усиливается в свете имеющегося в данном порядке стимула не достигать договорённостей, а назначать судей посредством механизма, установленного в статье 4а; судей, которые будут назначены на короткие сроки.

Что касается применения данной статьи, установлено, что ограничение срока полномочий будет распространяться на полномочия судей, назначенных в Верховный суд после вступления в силу Основного закона, то есть после созыва Кнессета 26-го созыва. Соответственно, ограничение срока полномочий не ожидается повлиять на полномочия судей, ныне заседающих в Верховном суде.

Г. Состав судей Верховного суда — профессиональный опыт (статья 25(б) Закона о судах)

Предлагается, чтобы не менее двух третей судей Верховного суда составляли судьи, занимавшие должность в окружном суде в течение не менее 5 лет. Хотя это предложение призвано обеспечить минимальное ядро профессионализма при избрании судей Верховного суда, оно не даёт надлежащего ответа на то, что существующие квалификационные требования для назначения в Верховный суд крайне низки. Когда избрание судей Верховного суда контролируется политической системой, повышение квалификационных требований для всех судей Верховного суда является необходимым для сохранения качества правосудия и обеспечения того, чтобы не назначались судьи, чья квалификация сводится к соответствию политическим предпочтениям назначающих. Законопроект оставляет политическим представителям широкую возможность назначать кандидатов без надлежащего опыта (при условии, что их число не превысит трети судей Верховного суда). Законопроект также не разъясняет, как будет применяться данное правило в случае, если вследствие выхода судей в отставку изменится состав судей и не будет соблюдена указанная квота.

Д. Дополнительные вопросы, ожидаемые к обсуждению

Комиссия намерена также обсудить (1) квалификационные требования к общественным представителям — добавление требований стажа опыта представительства и предоставление возможности назначать представителя из академической среды или судью в отставке; и (2) условия службы и трудоустройства общественных представителей, в том числе установление порядка вознаграждения общественных представителей. В случае получения вознаграждения за выполнение функций на них будут распространяться правила о конфликте интересов и все нормы, применяемые к судьям, и они будут получать заработную плату.

Мы вновь подчёркиваем, что в той мере, в какой обесценивается вес представителей судей в Комиссии при избрании судей Верховного суда, крайне необходимо обеспечить, чтобы общественные представители были как полностью независимы от политических факторов, так и обладали бесспорной квалификацией для оценки качества кандидатов на судейские должности. Коллегия адвокатов, чьи представители в нынешнем составе Комиссии удовлетворяют обоим этим требованиям, по-прежнему является наиболее подходящим для этой цели органом.

Наконец, следует вновь отметить проблематичность продвижения столь значимой конституционной поправки в данный момент и в данном порядке. Новое предложение только что опубликовано — накануне заседания, которое состоится на этой же неделе в Комиссии по Конституции, законодательству и правосудию. И как если бы этого было недостаточно, это, как отмечалось, не является полным предложением. Комиссия Кнессета не вправе обсуждать таким образом центральный конституционный вопрос. Невозможно преувеличить значимость состава Комиссии по избранию судей в конституционной системе Израиля, и поэтому предложения по данному вопросу требуют тщательной подготовки и заблаговременной полной публикации, с тем чтобы можно было отнестись к ним и прокомментировать их основательно, а не впопыхах, в последние моменты подготовки законопроекта ко второму и третьему чтению в пленарном заседании Кнессета.

Предложение, и в его нынешнем тексте, является, таким образом, очередным шагом в продвижении государственного переворота, и поэтому следует решительно выступить против него.