Правительственный законопроект: Законопроект о коллективных исках (изменение № 16), 5785-2024

Замечания Лобби 99 к Законопроекту о коллективных исках (Поправка № 16), 5784-2024

10 ноября 2024 г.

Уважаемые члены Комиссии по конституции, праву и правосудию,

Тема: Замечания Лобби 99 к Законопроекту о коллективных исках (Поправка № 16), 5784-2024

От имени Лобби 99 (общественная компания) мы имеем честь передать наши замечания к указанному Законопроекту. В кратком изложении мы полагаем, что предложение действительно решает проблему необоснованных исков, однако опасаемся, что отдельные его положения нанесут ущерб и обоснованным коллективным искам, прежде всего — искам против крупных корпораций, в которых наряду с компенсацией запрашивается поведенческое средство защиты.

В частности, мы возражаем как против предоставленной суду возможности вынести решение об удалении заявления об утверждении коллективного иска, что усложнит процедуру; так и против установления, что вознаграждение представительному истцу и гонорар его адвоката будут определяться исходя из суммы компенсации группе, что превращает денежную компенсацию в главное, а поведенческие средства защиты — во второстепенные, и создаёт стимул к разделению средств защиты. Кроме того, мы возражаем против особого порядка, предлагаемого для заявления об утверждении иска против страховщика или управляющей компании, который создаёт сдерживающий эффект именно в отношении самых сильных компаний на рынке, и предлагаем расширить контроль суда над мировыми соглашениями в коллективных исках. Ниже наши доводы подробно:

(а) Представление проблем, заложенных в процедурах мирового соглашения в коллективных исках

1. Большинство коллективных исков, тем более обоснованных, переводятся во внесудебное производство и завершаются мировыми соглашениями. Это порождает ряд проблем, в связи с которыми необходимо всесторонне урегулировать процедуры мирового соглашения в коллективных исках:

   (а) Обострение проблемы представителя — на стадии мирового соглашения противостоящие стороны дела (коллективный истец и его адвокат, с одной стороны, и ответчик — с другой) оба заинтересованы в утверждении мирового соглашения, которое позволит представителям группы получить гонорар и вознаграждение, тогда как члены пострадавшей группы не участвуют в переговорах, что может привести к ущемлению представительства их интересов.

   (б) Тяжкий ущерб принципу публичности судебного разбирательства — речь идёт о внешней процедуре, проходящей «за закрытыми дверями», к которой ни у членов группы, ни у суда нет доступа.

   (в) Отсутствие достаточного контроля — единственный момент, когда суд берёт на себя функции контроля, наступает тогда, когда от него требуется утвердить мировое соглашение. Однако на этой стадии, которая порой наступает спустя несколько лет после подачи заявления об утверждении, перед ним, как правило, имеются лишь заявление об утверждении и мировое соглашение, без дополнительной фактологической базы.

2. Поэтому, по нашему мнению, необходимо усилить контроль суда над процедурами мирового соглашения и прозрачность этих процедур, как будет предложено далее.

(б) Замечания к статьям Законопроекта в порядке их следования:

3. Ст. 3 Законопроекта — добавление ст. 3В к основному Закону, касающейся «удаления заявления об утверждении» — согласно формулировке статьи, суд сможет распорядиться об удалении заявления об утверждении коллективного иска в ряде случаев, в том числе когда из заявления об утверждении следует, что «ущерб каждому из членов группы минимален». Мы возражаем против этой статьи. В Пояснительной записке указано, что цель поправки — помочь в борьбе с исками, которые «обременяют судебные инстанции» и «приводят к неэффективному распределению ресурсов», однако, по нашему мнению, статья приведёт к противоположному результату — будет стимулировать крупные и богатые ресурсами корпорации, против которых ведутся коллективные иски, требовать в каждом случае удаления заявления об утверждении, тем самым усложняя и затягивая процедуру, и как следствие — увеличивая нагрузку на суды. В этой связи отметим, что основание для удаления, связанное с тем, что «ущерб каждому из членов группы минимален», противоречит цели, лежащей в основе Закона о коллективных исках, и мы решительно возражаем против него.

4. Ст. 5 Законопроекта — поправка к ст. 5 основного Закона, касающейся предметной юрисдикции — наряду с предлагаемой поправкой относительно компетенции суда по административным делам, по нашему мнению, следует установить, что коллективные иски, не имеющие отношения к социальным правам работников, не должны рассматриваться в трудовом суде, а в экономическом отделении окружного суда. В настоящее время, согласно прецеденту, установленному Верховным судом, все иски работников и работодателей против пенсионных фондов должны рассматриваться в трудовом суде.^1 В результате трудовой суд рассматривает коллективные иски по вопросам, в которых у него нет понимания и преимущества, причиняя ущерб участникам, не получающим надлежащей защиты. Среди примеров таких ситуаций можно найти коллективные иски, связанные с мошенничеством с ценными бумагами, совершённым инвестиционным управляющим в управляющей компании,^2 и иски, связанные с незаконным взиманием комиссий за управление с участников пенсионных/страховых/накопительных программ.

5. Ст. 7 Законопроекта — добавление ст. 8А к основному Закону, устанавливающей особые положения для заявления об утверждении иска против страховщика или управляющей компании — статья устанавливает, что при рассмотрении заявления об утверждении против страховщика или управляющей компании, когда основанием является нарушение долгосрочного договора, суд должен учитывать в своём решении дополнительные соображения, помимо тех, которые он учитывает при любом другом заявлении об утверждении. Мы решительно возражаем против этой статьи, цель которой — торпедирование коллективных исков именно против страховых и управляющих компаний, между которыми и населением вкладчиков и застрахованных, чьими средствами они управляют в размере триллионов, существуют огромные разрывы в информации, силе и деньгах, — и складывается впечатление, что она включена в предложение исключительно под давлением этих компаний.

   (а) В отчёте межведомственной группы, на котором основано предложение, было отмечено, что «ввиду сложности вопроса и его влияния на рынок группа сочла, что необходимо продолжить обсуждение этой темы»,^3 однако неясно, какие обсуждения, если вообще какие-либо, проводились с тех пор.

   (б) Уже сегодня Закон включает особую защиту для этих компаний — ст. 8(б)(2) устанавливает, что при утверждении коллективного иска против страховщика суд учтёт соображение о том, что «само ведение дела в качестве коллективного иска может причинить серьёзный ущерб обществу... вследствие нарушения экономической устойчивости ответчика».

   (в) Статья приведёт к затягиванию и усложнению коллективных исков против страховщиков или управляющих компаний, которые в каждом случае будут утверждать, что иск не следует утверждать по этим соображениям.

   (г) Относительно соображений, указанных в статье:

   (1) Наличие официального письменного разрешения от уполномоченного по рынку капитала, страхованию и сбережениям — сам отчёт межведомственной группы перечислил недостатки этого соображения: опасение, что компании «спрячутся» за утверждением о том, что действовали в соответствии с указаниями регулятора и тем самым уклонятся от обязанности соблюдать нормы закона; опасение, что компании будут пытаться получать разрешения заранее, даже когда в этом нет необходимости; а также допущение, что в части случаев речь идёт о вопросе толкования, и не факт, что толкование поднадзорного соответствует намерению регулятора. К этому мы добавим явление регуляторного захвата, которое может помочь компаниям повлиять на регулятора для получения разрешения задним числом.

   (2) Степень ущерба ответчику по сравнению с интересами членов группы — ущерб ответчику (сумма компенсации, которую он должен будет выплатить) тем больше, чем серьёзнее совершённое им нарушение, и потому это соображение действует в пользу компаний.

   (3) Сложность предоставления доказательств по делу с учётом времени, прошедшего с момента заключения договора — именно в таких исках возможность отслеживания информации весьма сложна, поэтому нарушения обнаруживаются лишь по прошествии времени.

6. Ст. 11(1) Законопроекта — расширение контроля суда над мировыми соглашениями — Законопроект предлагает добавить ст. 18(б1) к основному Закону, согласно которой, когда мировое соглашение было выработано в процедуре медиации, стороны приложат письмо от медиатора, содержащее ссылку на информацию и данные, на основе которых было выработано мировое соглашение. Мы поддерживаем это предложение, но считаем его недостаточным, поскольку лишь около трети внешних процедур мирового соглашения ведутся медиатором.^4 Поэтому предлагается внести поправку в ст. 18 основного Закона, касающуюся «заявления об утверждении мирового соглашения», следующим образом:

   (а) Учитывая сложности процедур мирового соглашения, подробно изложенные выше, предлагается установить, что на стадии, когда стороны просят обратиться к процедуре мирового соглашения, суд разрешит им это мотивированным решением, в рамках которого направит их по вопросам для обсуждения — как в процедурном, так и в содержательном аспекте: сроки, порядок работы, доказательственная база, основания, анализ права, средства защиты, источники компенсации (только от компании или также от должностных лиц) и т.д.

   (б) Исходя из понимания того, что контроль над процедурой мирового соглашения только в момент её завершения недостаточен, предлагается установить, что стороны обязаны отчитываться перед судом о ходе мирового соглашения в установленные сроки.

7. Ст. 12 Законопроекта — поправка к ст. 19(в)(2) основного Закона, касающейся соображений, которые суд должен учитывать при рассмотрении мирового соглашения:

   (а) Мы приветствуем положение о том, что помимо соображений, установленных в статье на сегодняшний день, суд должен будет явно рассмотреть обязательство ответчика принять меры, необходимые для предотвращения повторения нарушения, в связи с которым было подано заявление об утверждении коллективного иска. Таким образом можно будет обеспечить правоприменение, являющееся одной из целей Закона. По нашему мнению, для достижения дополнительной цели, указанной в ст. 1(2) Закона, — сдерживания от нарушения закона — суд должен рассмотреть также разрыв между средством защиты, предлагаемым в мировом соглашении, и прибылью, которую ответчик извлёк из нарушения, — поскольку если прибыль превышает предлагаемое средство защиты, речь идёт об эффективном нарушении, стимулирующем дальнейшие нарушения.

   (б) Мы приветствуем положение о том, что при рассмотрении мирового соглашения суд должен учитывать также «информацию и данные, на основе которых было выработано соглашение». В этой связи мы повторяем наше предложение об усилении прозрачности процедур мирового соглашения и объёма информации, представляемой суду, в том числе когда соглашение не было выработано в рамках медиации.

8. Ст. 16 Законопроекта — поправка к ст. 23 основного Закона, касающейся определения вознаграждения и гонорара как производной от суммы компенсации группе — согласно предлагаемой формулировке статьи, суд определит гонорар и вознаграждение так, чтобы они исчислялись в процентах от суммы компенсации группе (по ступеням). Учитывая простой факт, приведённый в Пояснительной записке, согласно которому «гонорар и вознаграждение коллективному истцу и его адвокату являются одним из основных факторов, влияющих на формирование процедуры коллективного иска, будучи экономическим стимулом для его подачи», мы возражаем против этой поправки, которая нанесёт ущерб стимулам для подачи коллективных исков, и считаем, что определение гонорара и вознаграждения следует оставить на усмотрение суда в соответствии с соображениями, указанными в действующем Законе.

   В частности, мы возражаем против того, чтобы гонорар и вознаграждение определялись исключительно на основе суммы компенсации группе, и против особого порядка в случае, когда запрашиваемое средство защиты в коллективном иске является предписанием к действию, судебным запретом или декларативным средством защиты (далее — «поведенческие средства защиты») — эти положения приведут, в «лучшем» случае, к разделению между иском о компенсации и иском о поведенческом средстве защиты, что увеличит нагрузку на суды и нанесёт ущерб эффективности; а в худшем случае — нанесут ущерб стимулу подавать иски о поведенческом средстве защиты, что полностью противоречит общественному интересу, согласно которому коллективный иск должен обеспечивать также прекращение нарушений закона, предотвращение их повторения и создание эффективного сдерживания (что выражено в целях Закона).

9. Ст. 18 Законопроекта — поправка к ст. 24 основного Закона, устанавливающая, что решение по коллективному иску, в котором запрашиваемые средства защиты представляют собой исключительно предписание к действию, судебный запрет или декларативное средство защиты, не будет являться преюдициальным решением в отношении иска о компенсации по тому же основанию — мы возражаем против этой статьи по причинам, изложенным в предыдущем пункте (стимул к разделению исков и ущерб эффективности + возможный ущерб стимулу подавать иски о поведенческом средстве защиты, вопреки цели Закона).

10. Ст. 22 Законопроекта — поправка к ст. 30 основного Закона, позволяющая министру изменять указом Четвёртое приложение — мы возражаем против этой статьи. Согласно предлагаемой формулировке, коллективный иск за нарушение нормы, указанной в Четвёртом приложении, будет включать только поведенческие средства защиты, и перед его подачей будет обязательно предварительное обращение, причём в качестве временного положения на 5 лет — что может нанести ущерб стимулам для подачи таких исков. Даже если речь идёт о сбалансированном урегулировании, поскольку затрагиваются относительно малозначительные основания, возможность, предоставленная министру юстиции, изменять Четвёртое приложение указом и тем самым существенно его расширять без каких-либо ограничений и сдержек (таких как одобрение Комиссией по конституции) — может нанести серьёзный ущерб праву доступа к правосудию и даже привести к выхолащиванию Закона.

11. Ст. 29(1) Законопроекта — временное положение, облегчающее подачу коллективных исков организациями — предлагается установить в качестве временного положения сроком на два года, что организация, одобренная министром юстиции, сможет подать коллективный иск даже при отсутствии затруднений в подаче иска лицом, имеющим личное основание. В проекте Закона предлагалось изменить это на постоянной основе, и неясна причина ограничения в формулировке предложения, особенно в свете утверждения в Пояснительной записке о том, что «расширение возможности для организаций подавать коллективные иски согласуется с общей концепцией, которую стремился продвигать Закон о коллективных исках, касающейся поощрения обоснованных коллективных исков и устранения процессуальных барьеров для этих исков». Кроме того, мы возражаем против того, что единственными организациями, которые получат указанное облегчение, будут те, которые одобрены министром юстиции.

Мы будем рады ответить на любые вопросы.

С уважением,

Адв. Ноа Зальцман Директор отдела по работе с Кнессетом

---

^1 РА 7513/15 Менора Мивтахим Пенсия ве-Гемель Ltd. против Плонит (опубликовано на Nevo, 21.3.2016)

^2 ТЦ (Тель-Авив — Яффо) 17-07-18005 Шломо Хлеви — Ветеранские пенсионные фонды в урегулировании; ТЦ (Тель-Авив — Яффо) 19-09-44565 Офер Тувис — Мейтав Гемель ве-Пенсия Ltd. и др.

^3 Отчёт межведомственной группы по рассмотрению положений Закона о коллективных исках, 5766-2006, стр. 89

^4 Проф. Алон Клемент «Обязанности медиатора в коллективном иске и их влияние на утверждение мировых соглашений», 21.3.2021