Правительственный законопроект: Законопроект о коллективных исках (изменение № 16), 5785-2024

Позиция Форума обществ «Хевра Кадиша» в Израиле по Поправке № 16 к Закону о коллективных исках — предоставление защиты погребальным организациям

Уважаемым

депутату Кнессета Симхе Ротману, председателю Комиссии по конституции, праву и правосудию,

депутату Кнессета Давиду Битану, председателю Комиссии по экономике

---

Поправка № 16 к Закону о коллективных исках — предоставление защиты погребальным организациям

От имени Форума обществ «Хевра Кадиша» в Израиле (общественная организация) имею честь обратиться к вам по следующему вопросу:

А. Вступление

1. В настоящее время совместная комиссия Комиссии по конституции, праву и правосудию и Комиссии по экономике обсуждает Законопроект о коллективных исках (Поправка № 16), 5784-2024 (далее — «Поправка» или «Законопроект»).

2. Закон о коллективных исках (חוק תובענות ייצוגיות), 5766-2006 (далее — «Закон»), предоставляет ряд уникальных мер защиты административным органам: возможность уведомления о прекращении нарушения (статья 9 Закона) и ограничение периода возврата 24 месяцами (статья 21 Закона).

3. Защита, предоставленная органу власти, «призвана уравновесить интересы членов группы и общественный интерес, в том числе ввиду необходимости сохранения государственной казны и предотвращения ущерба функционированию органа власти. Это исходит из признания того, что ущерб казне органа власти может в конечном счёте нанести ущерб обществу, нуждающемуся в его услугах» (ДНМ 5519/15 Юнас против «Мей а-Галиль», пункт 40 решения Председателя Верховного суда Хайот).

4. В свете указанных целей в рамках Поправки предлагается предоставить органам власти дополнительную защиту в виде «предварительного обращения» до подачи коллективного иска против органа власти.

5. Кроме того, исходя из понимания, что указанные цели распространяются и на другие организации, получающие государственное финансирование и ущерб которым нанесёт ущерб государственной казне и гражданам, нуждающимся в их услугах, правительство предлагает в рамках Поправки распространить те же меры защиты на больничные кассы, Управление по земельным ресурсам Израиля (РМИ) и водопроводно-канализационные корпорации. При этом предлагается, чтобы меры защиты водопроводных корпораций предоставлялись и в случаях, когда они действуют в качестве предпринимателя.

6. Подобная защита была предоставлена РМИ в рамках Поправки № 15, проведённой в 2024 году. Согласно данной Поправке:

   «Иск к органу власти о возврате сумм, взысканных незаконно, в виде налога, пошлины или иного обязательного платежа, а также иск к Управлению по земельным ресурсам Израиля в значении Закона об Управлении по земельным ресурсам Израиля, 5720-1960, о возврате сумм, взысканных незаконно в рамках его деятельности по указанному Закону, даже если они не являются обязательным платежом; иск такого рода подаётся исключительно по данному пункту.»

7. В этой связи относительно Управления по земельным ресурсам Израиля в правительственном законопроекте, внесённом на рассмотрение Кнессета в 2021 году, было указано: «Обоснования для предоставления указанных мер защиты также РМИ вытекают, в частности, из того, что РМИ является государственным органом, выполняющим общественные, социальные и национальные задачи и действующим как любой орган государственной власти» (правительственный законопроект 1476, 1.12.2021).

8. При подготовке Поправки № 15 ко второму и третьему чтениям было разъяснено, что взимание денежных средств со стороны РМИ, хотя они и не подпадают под определение налога, пошлины или иного обязательного платежа, обосновывает предоставление защиты, поскольку соответствует двум обоснованиям предоставления защиты, указанным выше: (1) взимание денежных средств РМИ осуществляется в рамках его властных полномочий; (2) ущерб казне РМИ наносит ущерб государственному бюджету. В этой связи представитель Министерства юстиции заявила:

   «Поэтому мы говорим здесь о двух целях [...] одна цель — о властной функции государства, вторая цель — о бюджетной защите — в конечном счёте государственный бюджет служит общественному интересу, и не следует допускать подрыва государственного бюджета. В итоге вопрос в том, выполняются ли эти цели и в данном случае с РМИ, несмотря на то что речь идёт о ценах, а не об обязательных платежах.»

9. Мы полагаем, что цели, обосновывающие предоставление защиты Управлению по земельным ресурсам Израиля, в том числе при взимании денежных средств, являющихся, казалось бы, «ценой», справедливы также в отношении различных погребальных организаций, действующих в Государстве Израиль. Это обусловлено тем, что они выполняют властную функцию в полном смысле этого слова, уникальным механизмом их финансирования и ущербом, который будет причинён государственной казне и обслуживанию жителей.

Б. «Хевра Кадиша» выполняет общественную функцию по закону

10. Прежде всего, «Хевра Кадиша» является организацией двойственной природы, действующей для реализации общественных целей, и обоснованно предоставить ей меры защиты, предоставляемые органу власти в соответствии с Законом о коллективных исках.

11. «Хевра Кадиша» и другие погребальные организации, несомненно, являются «организациями, выполняющими общественные функции по закону».

12. По закону каждый гражданин Государства Израиль имеет право быть похороненным бесплатно, а Институт национального страхования обязан финансировать его погребение и сопутствующие услуги (статья 266 Закона о национальном страховании (חוק הביטוח הלאומי) [сводная редакция], 5755-1995). Для обеспечения указанного права погребальные организации действуют как продолжение государства и предоставляют каждому гражданину погребальные услуги и услуги по сопровождению похорон. Расходы дня погребения финансируются из бюджета Института национального страхования, как установлено в Положениях о национальном страховании (оплата погребения) (תקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה)), 5736-1976 (далее — «Положения о погребении»). При этом, согласно статье 2 Положений, погребальная организация не вправе взимать с гражданина дополнительную плату за них, за исключением случаев, перечисленных в Положениях о погребении.

13. Общества «Хевра Кадиша» вправе использовать денежные средства, взимаемые ими за погребальные участки, исключительно для конкретных целей. В лицензиях на погребение, выдаваемых им, установлено условие, запрещающее погребальным организациям использовать средства, полученные от продажи погребальных участков, для каких-либо иных целей, кроме развития кладбищ, приобретения земель для погребения и долгосрочного содержания кладбищ (циркуляр генерального директора, ав 5779, апрель 2019).

14. Таким образом, общества «Хевра Кадиша» действуют как властный орган государства с целью реализации законодательной обязанности по погребению каждого гражданина Государства Израиль. Многие общества «Хевра Кадиша» функционируют в уникальном формате зарегистрированных общественных организаций, а не как обычный государственный орган, по историческим причинам. Многие из них были созданы ещё до основания государства. Например: «Хевра Кадиша» в Тель-Авиве была основана около 180 лет назад, «Хевра Кадиша» в Ришон-ле-Ционе — около 140 лет назад, «Хевра Кадиша "Кеилат Ерушалаим"» — около 85 лет назад.

15. Поскольку «Хевра Кадиша» выполняет властную функцию и реализует обязанности правительства, она была признана в практике Верховного суда организацией, обладающей признаками государственного органа, и к ней соответственно применяются обязательства из области публичного права (ГА 294/91 «Хевра Кадиша ГХША "Кеилат Ерушалаим"» против Кастенбаум; ГА 6024/97 Шавит против «Хевра Кадиша ГХША» Ришон-ле-Цион).

16. Кроме того, общества «Хевра Кадиша» подчиняются строгому регуляторному контролю со стороны Министерства по делам религиозных служб в силу Положений о еврейских религиозных службах (организации по делам погребения) (תקנות שירותי הדת היהודיים (חברות לענייני קבורה)), 5727-1966, и обязаны получить лицензию для осуществления погребальной деятельности; контролю Регистратора общественных организаций в силу Закона об общественных организациях (חוק העמותות), 5740-1980; а также контролю Института национального страхования в силу их статуса поставщиков услуг по договору между сторонами и в соответствии с Положениями о погребении.

17. Следует пояснить, что общественные организации, выполняющие аналогичные функции и реализующие обязательства правительства, были признаны для целей Закона о коллективных исках как организации, имеющие право на защиту, предоставляемую органу власти по Закону о коллективных исках. Так, например, Окружной суд в Нацерете установил в отношении Национального центра развития святых мест (общественная организация):

«Для определения того, является ли субъект "предпринимателем" или нет, не имеет значения, была ли деятельность осуществлена государственным органом непосредственно или посредством нанятого им частного субъекта; "тот факт, что государство решило, что внешний субъект будет осуществлять данную деятельность, не имеет значения в обстоятельствах дела, поскольку речь не идёт о случае, когда деятельность государства является предпринимательской и осуществляется через другого от его имени..."

Из сказанного следует, что тот факт, что определённая деятельность осуществляется не самим государством, а посредством субъекта частного права, не является решающим для вопроса о том, является ли это деятельностью "предпринимателя". Если сама деятельность по своим доминирующим характеристикам относится к сфере властной/публичной, в отличие от коммерческой или предпринимательской, данный субъект не рассматривается как "предприниматель" в соответствии с Законом о защите прав потребителей» (ТЦ 2244-07-21 Вайзер против Национального центра развития святых мест, пункты 25–26 (21.8.2023), далее — «дело Вайзера»).

18. Из сказанного следует, что обоснованно предоставить «Хевра Кадиша» меры защиты, предоставляемые органу власти по Закону о коллективных исках, несмотря на то что она является общественной организацией, а не формальным государственным органом, поскольку её доминирующие характеристики относятся к властной сфере.

19. Следует отметить, что решение по делу Вайзера основано на позиции Юридического советника правительства, представленной в данном разбирательстве. В рамках её позиции было указано, в частности: «Тот факт, что деятельность осуществляет общественная организация (Национальный центр), а не государство, не умаляет вывода о том, что в данном случае речь не идёт о коммерческой предпринимательской деятельности и, соответственно, о "предпринимателе".»

В. Все денежные средства, взимаемые «Хевра Кадиша», используются для общественных целей

20. После того как было установлено, что «Хевра Кадиша» реализует обязательства правительства, а её средства предназначены исключительно для погребения, и, следовательно, ей следует предоставить меры защиты, предоставляемые органу власти по Закону о коллективных исках, мы хотели бы подробнее остановиться на том, почему, аналогично РМИ, защита должна быть предоставлена всей деятельности по взиманию средств, и нет оснований проводить различие между предпринимателем (пункт 1 Второго приложения) и органом власти (пункт 11).

21. Финансирование расходов «Хевра Кадиша» основано на уникальном механизме перекрёстного финансирования: за базовое погребение человека Институт национального страхования выплачивает «Хевра Кадиша» тарифы в соответствии с Положениями о погребении. Однако погребальные выплаты, получаемые от Института национального страхования, не покрывают всех расходов погребальной организации. Финансирование, выплачиваемое Институтом национального страхования, покрывает конкретное погребение, но недостаточно для финансирования создания кладбищ, их развития, содержания и приобретения земельных участков.

22. Очевидно, что создание кладбищ, их развитие, содержание и приобретение необходимых для этого земельных участков также представляют собой властную деятельность, осуществляемую для общественных целей.

23. Следует пояснить, что финансирование земельных участков и их развития покрывается за счёт продажи участков при жизни (тарифы на которые ограничены в соответствии с приложением к Закону о еврейских религиозных службах), нестандартных участков и участков на закрытых кладбищах. Эта система финансирования установлена государством и именуется «перекрёстным финансированием». Во многих случаях даже продажа этих участков недостаточна для покрытия всех расходов погребальной организации, и она остаётся в бюджетном дефиците.

24. Иными словами, сознательно и целенаправленно погребальные тарифы, установленные в Положениях о погребении, не покрывают общую деятельность «Хевра Кадиша», которая, как указано, также является властной деятельностью, и для этого ей разрешено взимать дополнительные платежи (которые также подлежат отчётности перед регулятором). Как указано выше, дополнительные платежи, взимаемые ею, используются «Хевра Кадиша» исключительно для развития кладбищ и приобретения земельных участков для них, причём она обязана вести их учёт на отдельном банковском счёте как замкнутую денежную систему.

25. Расходы на властную деятельность по развитию кладбищ являются огромными ввиду требований правительства по осуществлению уплотнённого погребения (например, многоярусного погребения).

26. Таким образом, требование государства об уплотнённом погребении ввиду нехватки земельных участков обязывает общества «Хевра Кадиша» направлять основную часть ресурсов на властную деятельность по развитию кладбищ. Средства для этого поступают, как указано выше, от продажи участков при жизни, участков на нестандартных территориях и продажи участков на закрытых кладбищах.

27. В данных обстоятельствах, и поскольку деятельность по развитию кладбищ также является властной деятельностью, осуществляемой в соответствии с требованиями правительства, следует предоставить защиту и деятельности по взиманию средств, осуществляемой «Хевра Кадиша» за продажу участков при жизни, участков на нестандартных территориях и участков на закрытых кладбищах, даже если формально существует сомнение, подпадают ли они под определение «налога, пошлины или иного обязательного платежа». Поэтому, аналогично защите, предоставленной РМИ, следует предоставить широкую защиту всей деятельности погребальных организаций, включая деятельность по взиманию средств. Это обусловлено тем, что вся их деятельность направлена на общественные цели — финансирование создания кладбищ и их развития, и её нельзя рассматривать как деятельность в качестве «предпринимателя».

28. Кроме того, любой ущерб погребальным организациям, финансируемым государством и служащим его продолжением в области погребения, наносит ущерб общественному интересу и обслуживанию, которое в конечном счёте предоставляется гражданам Израиля. Это обслуживание является жизненно необходимым и базовым, для которого не существует «заменителя». Соответственно, цели, обосновывающие меры защиты, установленные в Законе о коллективных исках, справедливы и в отношении обществ «Хевра Кадиша».

29. Если общества «Хевра Кадиша» будут подвергнуты столь значительному риску коллективных исков, они не смогут продолжать развивать уплотнённое погребение без покрытия расходов на развитие со стороны государства.

Г. Резюме

30. Общества «Хевра Кадиша» действуют без цели извлечения прибыли и не вправе использовать получаемые средства иначе как для целей погребения. Поэтому, и поскольку предоставление погребальных услуг является «властной деятельностью», общества «Хевра Кадиша» ни в каком аспекте не действуют в качестве «предпринимателя».

31. Просим, соответственно, разъяснить, аналогично РМИ, что «Хевра Кадиша» имеет право на меры защиты, предоставляемые государству, во всей её деятельности, включая деятельность, связанную с взиманием денежных средств.

С уважением, Адв. Асаф Гринбаум