Правительственный законопроект: Законопроект о коллективных исках (изменение № 16), 5785-2024

Документ с исходными материалами

Юридическое консультирование комиссии

25 хешвана 5785, 26 ноября 2024 г.

Членам Комиссии по Конституции, законодательству и правосудию

От: юридического консультирования комиссии

---

Законопроект о групповых исках (Поправка № 16), 5784-2024 (м/1785)

К обсуждениям законопроекта в комиссии мы распространим справочные документы, которые осветят различные статьи законопроекта и обозначат вопросы для обсуждения в соответствии с тематическим фокусом, публикуемым перед каждым заседанием. В случаях тесной тематической связи между различными поправками мы приложим к теме обсуждения поправки из дополнительных статей, чтобы позволить комиссии рассматривать тот же вопрос с точки зрения, охватывающей все относящиеся к нему поправки.

Как было опубликовано, на ближайшем заседании комиссия продолжит общее обсуждение законопроекта, а затем перейдёт к обсуждению поправок, предлагаемых к статье определений (статья 2 Закона).

Представленный в документах текст является сводным, отражающим предлагаемые поправки по отношению к Закону о групповых исках (חוק תובענות ייצוגיות), 5766-2006 (далее — Закон), при этом поправки, выделенные жёлтым на сводном тексте, являются предлагаемыми редакционными поправками (согласованными с Министерством юстиции) по отношению к тексту правительственного законопроекта, одобренного в первом чтении.

Статья 1(1) законопроекта — поправка определения «организация» в статье 2 Закона

В настоящем Законе —

«Организация» — юридическое лицо, за исключением юридического лица, учреждённого по закону, или траст, зарегистрированный в реестре регистратора общественных объединений или регистратора трастов, соответственно, существующий и действующий регулярно и реально в течение не менее одного года в целях продвижения одной или нескольких общественных целей, и чьё имущество и доходы используются исключительно для достижения общественных целей, при условии, что его деятельность не осуществляется от имени партии или иного политического органа, или в связи с партией либо таким органом, или с целью продвижения их целей, и что подача групповых исков не является его основной деятельностью;

«Представляющий адвокат» — адвокат, представляющий заявителя или представительного истца в заявлении об одобрении или в групповом иске, соответственно;

. . . . .

Предлагается установить, что организация, желающая подавать групповые иски, должна быть зарегистрирована в реестре регистратора общественных объединений или трастов.

Кроме того, предлагается исключить организации, основной деятельностью которых является подача групповых исков. В пояснительной записке к законопроекту утверждается, что цель поправки — предотвратить ситуацию, при которой организации создаются исключительно для подачи групповых исков без истца, имеющего личное основание для иска. Это обусловлено предложением в статье 29 законопроекта отменить в качестве временного положения на два года «требование о затруднённости» (согласно которому организация может подать групповой иск только при наличии затруднённости подачи иска лицом, имеющим личное основание для иска). Речь идёт о дополняющей поправке к поправке, предлагаемой в рамках временного положения в статье 29 законопроекта, и поэтому, по согласованию с Министерством юстиции, мы предложим удалить предлагаемое заключительное положение из определения и обсудить его в рамках обсуждения временного положения.

Вопросы для обсуждения

(1) Объём применения предлагаемой поправки — согласно пояснительной записке и с учётом того, что траст не регистрируется у регистратора общественных объединений, представляется, что правительство намеревалось предложить, чтобы требование о регистрации относилось как к юридическому лицу, так и к трасту.

Во-первых, мы полагаем, что текст, одобренный в первом чтении, недостаточно ясен. Поэтому, хотя текст правительственного предложения заимствован из правила 19(б)(1) Правил о судебных пошлинах (תקנות בתי המשפט (אגרות)), 5767-2007, предлагается указанная выше редакционная поправка, согласованная с Министерством юстиции.

Во-вторых, по существу вопроса, значение предлагаемой поправки состоит в ограничении возможности юридического лица, не являющегося общественным объединением или компанией общественной пользы, подавать групповой иск, даже если все прочие условия, требуемые по Закону, были соблюдены (поскольку такое юридическое лицо зарегистрировано у регистратора компаний, а не у регистратора общественных объединений или трастов). Пояснительная записка не обосновывает смысл предлагаемого ограничения. Предлагается рассмотреть, изменяет ли предлагаемая поправка существующее положение в данном вопросе или предполагается, что речь идёт о разъясняющей поправке, ввиду того что юридическое лицо, не являющееся общественным объединением или компанией общественной пользы, по самой своей природе не удовлетворяет требованию о деятельности «в целях продвижения общественной цели».

Статья 1(2), (3) и (5) законопроекта — добавление определений к статье 2 Закона

В настоящем Законе —

«Публичный орган» — в значении статьи 23(1) Закона о защите частной жизни (חוק הגנת הפרטיות), 5741-1981;

«Медиация» и «медиативное соглашение» — в значениях статьи 79г Закона о судах [Сводный текст] (חוק בתי המשפט [נוסח משולב]), 5744-1984;

. . . . .

«Закон о защите частной жизни» — Закон о защите частной жизни (חוק הגנת הפרטיות), 5741-1981;

. . . . .

«Медиатор» — лицо, функция которого состоит в содействии сторонам в достижении медиативного соглашения посредством ведения свободных переговоров, без наличия у него полномочий по принятию решения;

. . . . .

«Микропредприятие» — в значении Закона об обязательных тендерах (חוק חובת המכרזים), 5752-1992;

«Больничная касса» — в значении Закона о государственном медицинском страховании (חוק ביטוח בריאות ממלכתי), 5754-1994;

«Фонд распределения помощи» — фонд, учреждённый на основании статьи 27а;

«Управление земельных ресурсов Израиля» — в значении Закона об Управлении земельных ресурсов Израиля (חוק רשות מקרקעי ישראל), 5720-1960;

. . . . .

«Иск о возврате средств против органа власти» — иск, указанный в пункте 11 Второго приложения;

. . . . .

В результате поправок, предлагаемых в законопроекте, предлагается добавить различные определения к статье 2 Закона (статья определений). Мы предложим обсудить содержательные механизмы, относящиеся к данным определениям, по мере продвижения обсуждений в комиссии.

Статья 1(4) законопроекта — поправка статьи 2 Закона и добавление определения «налог, пошлина или иной обязательный платёж»

В настоящем Законе —

. . . . .

«Налог, пошлина или иной обязательный платёж» — платёж в значении статьи 1(а) Основного закона: экономика государства, для взимания которого требуется законодательное уполномочие;

«Клиринговая палата» — в значении статьи 50а Закона о ценных бумагах (חוק ניירות ערך), 5728-1968;

«Ответчик» — включая ответчика по заявлению об одобрении;

. . . . .

Пункт 11 Второго приложения к Закону устанавливает, что групповой иск может быть подан против органа власти с требованием о возврате сумм, взысканных неправомерно в качестве «налога, пошлины или иного обязательного платежа».

Судебная практика отмечала лингвистическое сходство между формулировкой пункта 11 и формулировкой статьи 1(а) Основного закона: экономика государства, устанавливающей, что «налоги, обязательные займы и иные обязательные платежи... равно как и пошлины» могут взиматься только на основании закона или по закону. На основании этого сходства Верховный суд в деле Леви постановил, что законодатель, формулируя пункт 11, намеревался позволить подачу групповых исков о возврате средств против органа власти только в отношении платежей, для взимания которых согласно статье 1(а) Основного закона: экономика государства требуется законодательное уполномочие, то есть платежей, отвечающих целям финансирования бюджета и расходов государства посредством налоговой системы и проведения социально-экономической политики.

На основании изложенного судебная практика установила, что различные платежи, которые орган власти вправе взыскивать в принудительном порядке, не считаются «налогом, пошлиной или иным обязательным платежом» для целей пункта 11. В пояснительной записке к законопроекту приведены следующие примеры, установленные в судебной практике: штрафы и денежные санкции либо иные карательные платежи, служащие альтернативными мерами правоприменения; взыскание сумм, присуждённых судебным решением в пользу государства; взыскание сумм, собранных на основании Закона об исполнительном производстве и полностью перечисляемых взыскателям, — несмотря на то что во всех указанных случаях речь идёт о платежах, взыскиваемых органом власти в принудительном порядке.

Законопроект предлагает закрепить указанную интерпретацию судебной практики и разъяснить, что под платежами, перечисленными в пункте 11 («налог, пошлина или иной обязательный платёж»), понимаются только виды платежей, указанные в статье 1(а) Основного закона: экономика государства, в соответствии с их значением в данном Основном законе.

Вопросы для обсуждения

(1) Разъяснение предлагаемого определения — в той мере, в какой цель состоит в закреплении интерпретации, данной в деле Леви и последующей судебной практике понятиям «налог, пошлина или иной обязательный платёж», предлагается указанная выше редакционная поправка, призванная более ясно изложить критерий, установленный в деле Леви (поправка согласована с Министерством юстиции).

(2) Следует ли принимать интерпретацию, данную в судебной практике — фактически, значение, которое решение по делу Леви придало выражению «иной обязательный платёж» в пункте 11 Второго приложения, состоит в том, что речь идёт об «ином виде налога», а не о любом платеже, который орган власти взыскивает на основании закона и который обязательно к уплате. Иными словами, принятая в судебной практике интерпретация различает различные виды принудительных платежей в пользу органа власти на основании цели платежа.

Эта интерпретация приводит к тому, что в отношении одних видов принудительных платежей можно будет подать групповой иск против органа власти по пункту 11, а в отношении других видов принудительных платежей такой иск подать будет нельзя, несмотря на то что в обоих случаях может иметь место одно и то же превышение полномочий. Так, например, предположим, что орган власти произвёл расчёт индексации и процентов с нарушением положений Закона о присуждении процентов и индексации (חוק פסיקת ריבית והצמדה), 5721-1961. Если расчёт производился в рамках взимания налогового платежа — можно будет подать групповой иск за превышение полномочий, тогда как если тот же ошибочный расчёт был произведён тем же органом власти в рамках взимания штрафа или денежной санкции — подать групповой иск за то же превышение полномочий будет невозможно, и это из-за различных целей платежа.

Этот результат вызывает затруднение. Неясно, почему тот факт, что целью налога является финансирование бюджета и расходов органа власти, тогда как целью штрафов и денежных санкций является карательная или административная цель возвращения к соблюдению закона, — оправдывает указанное разграничение применительно к неправомерному взысканию. Почему нельзя будет подать групповой иск о возврате средств против органа власти в отношении любого вида платежа, который орган власти взыскивает в принудительном порядке, если платёж был взыскан неправомерно?

С учётом того, что правоприменение и сдерживание от нарушения закона, а также предоставление надлежащей защиты пострадавшим от нарушения закона являются частью целей Закона (статья 1(2) и (3) Закона о групповых исках), и с учётом того, что в любом случае речь идёт о ситуации, соответствующей цели, лежащей в основе механизма группового иска (малый ущерб множеству лиц, не стимулирующий подачу индивидуального иска, при том что совокупная сумма, которую нарушитель извлекает из этого, является значительной), неясно, каково содержательное основание для предлагаемого к принятию (на основе интерпретации судебной практики) разграничения между различными видами обязательных платежей.

Поэтому предлагается комиссии рассмотреть последствия принятия концепции, установленной в судебной практике, и нет ли оснований для расширения определения того, что считается «налогом, пошлиной или иным обязательным платежом» для целей иска о возврате средств против органа власти.