Правительственный законопроект: Законопроект о службе безопасности (изменение № 26) (интеграция студентов из ешив), 5782-2022

Законопроект о службе безопасности (Поправка № 26) (интеграция учащихся ешив), 5782-2022 — Обзор механизма сокращения бюджета ешив

Кнессет Юридический отдел Комиссии по иностранным делам и обороне Заместитель юридического советника Кнессета

Иерусалим, 19 швата 5785 года 17 февраля 2025 г.

Членам Комиссии по иностранным делам и обороне, Уважаемые,

---

1. К заседанию Комиссии по иностранным делам и обороне, которое состоится завтра, во вторник, 20 швата 5785 года (18 февраля 2025 г.), представляется обзор механизма сокращения бюджета ешив. Ниже перечислены статьи для обсуждения:

• Статья 26тет-вав — сокращение поддержки ешив в связи с невыполнением общего годового плана призыва.
• Статья 26йод-хет — уведомления о фактически призванных.
• Третье приложение, относящееся к статье 26тет-вав(г) — процент фактически призванных из числа учащихся ешив для исключения ешивы из сокращения поддержки.

2. Отметим, что обзор положений, связанных с целевыми показателями призыва (статьи 26йод-бет — 26тет-hей Законопроекта), был направлен членам Кнессета.

А. Финансовая поддержка религиозных учебных заведений связана с порядком призыва учащихся ешив

3. Раздел «гимель» Законопроекта предлагает установить положения о ежегодных целевых показателях призыва учащихся ешив и выпускников ультраортодоксальных учебных заведений, проверке выполнения целевых показателей и механизме экономических последствий, по которому поддержка ешив сокращается в связи с невыполнением общего годового плана призыва.

4. Статья 26тет-вав Законопроекта уточняет связь между выполнением целевых показателей призыва и предоставлением финансовой поддержки ешивам. Предлагается, что в случае, когда в определённом году призыва (с июля одного года по июнь следующего) число призванных составит менее 95% от общего годового плана призыва, это будет считаться невыполнением плана, и будет запущен механизм сокращения бюджетов ешив, принципы которого изложены ниже.

5. Прежде чем рассмотреть положения механизма сокращения в связи с невыполнением общего годового плана призыва, отметим решение БАГАЦа (БАГАЦ 6193/23 Движение за качество власти в Израиле против Министра обороны), в котором Верховный суд рассмотрел правовую основу финансовой поддержки религиозных учебных заведений, военная служба учащихся которых не была отложена на законных основаниях в связи с истечением действия главы 3(1) Закона о службе безопасности.

Решение было вынесено по петиции против решения правительства (№ 682 от 25 июня 2023 г.), предписавшего Министру обороны и ЦАХАЛу не предпринимать действий по призыву учащихся ешив с 25 июня 2023 г.

6. Верховный суд постановил, что вопрос финансовой поддержки религиозных учебных заведений связан с порядком призыва учащихся ешив в армию и что существует тесная связь между критериями поддержки и механизмами, допускающими отсрочку обязательной службы. Суд также установил, что наличие законного освобождения или отсрочки службы учащегося ешивы является обязательным условием для предоставления поддержки. Следовательно, при отсутствии нормативной базы, предоставляющей законную отсрочку или освобождение от службы, в связи с отменой и истечением действия главы 3(1) Закона, невозможно продолжать выделение средств поддержки ешивам и коллелям за учащихся, не получивших законного освобождения или отсрочки службы:

«Отсрочка службы и занятие Торой — две стороны одной медали: при отсутствии правовой основы для отсрочки службы исчезает правовая основа для поощрения и поддержки государством деятельности тех, кто уклоняется от призыва. Невозможно принять незаконное поведение в сфере отсрочки призыва, прямо противоречащее решению суда по данному вопросу... и одновременно продолжать выделение средств поддержки для финансирования деятельности, ради которой испрашивается указанная отсрочка» (п. 69 решения).

Б. Механизм сокращения поддержки ешив в связи с невыполнением общего годового плана призыва (статья 26тет-вав)

Механизм сокращения

7. Законопроект предлагает установить, что механизм сокращения, в случае невыполнения целевых показателей призыва, начнёт действовать только с года призыва 2023 и далее (июль 2024 г.), то есть через два с половиной года после внесения Законопроекта в Кнессет (Законопроект внесён 19 января 2022 г.).

8. Далее Законопроект устанавливает, что в случае, когда число призванных составит менее 95% от общего годового плана, сумма поддержки, выплачиваемая ешиве за учащихся, получивших отсрочку службы, будет сокращена в следующем финансовом году, так что бюджет составит 80% от базовой суммы в следующем бюджетном году (сокращение на 20%).

Соответственно, Законопроект предлагает механизм, работающий при непрерывном невыполнении общего плана призыва. Согласно этому механизму, если невыполнение плана продолжается более одного года призыва подряд, сумма поддержки будет сокращена, и будут применяться следующие положения (статья 26тет-вав(а)–(б)):

а. Непрерывное невыполнение в течение двух лет призыва: бюджет в следующем бюджетном году составит 80% от базовой суммы (то есть сокращение до 80% в первые два года невыполнения);

б. Непрерывное невыполнение в течение трёх-четырёх лет: бюджет составит 60% от базовой суммы;

в. Непрерывное невыполнение в течение пяти-шести лет: бюджет составит 40% от базовой суммы;

г. Непрерывное невыполнение в течение семи лет и более: бюджет составит 20% от базовой суммы.

Ешивы, содействующие призыву

9. Кроме того, Законопроект предлагает исключить из механизма сокращения поддержки ешивы, которые будут определены как «содействующие призыву». Это ешивы, в которых в трёх из пяти лет призыва, предшествовавших определённому финансовому году, учащиеся выполнят постепенно повышающийся показатель призыва — от 15% до 35%, как указано в Третьем приложении к Законопроекту.

Предлагается, что для этих целей учащимся ешивы, содействующей призыву, будет считаться тот, кто обучался в ешиве не менее десяти непрерывных месяцев в году, предшествовавшем дате начала его обязательной военной или национально-гражданской службы (статья 26тет-вав(г)).

10. Отметим, что «базовая сумма» определяется как меньшая из двух величин:

• сумма, выплаченная за получивших приказ об отсрочке в последний год, когда поддержка не сокращалась, или
• сумма поддержки, выплачиваемая за не получивших отсрочки в финансовом году, в котором осуществляется сокращение.

11. Также Законопроект устанавливает различные положения, ограничивающие перенос сокращённой суммы на следующий бюджетный год. В рамках этого предлагается установить, что сумма, сокращённая в связи с невыполнением плана призыва, не может быть использована в исходной программе, в которую она была включена, или в другой программе в той же бюджетной статье. Более того, предлагается установить, что если в программе бюджетной статьи осталась избыточная сумма в результате сокращения, эта избыточная сумма не может быть добавлена к бюджету поддержки в следующем финансовом году (статья 26тет-вав(е)).

В. Замечания юридического консультативного отдела Комиссии

Механизм сокращения бюджета ешив: общие положения

12. В начале отметим, что в свете решения суда, согласно которому «обязательным условием для предоставления поддержки учащемуся ешивы является наличие законного освобождения или отсрочки службы», по нашему мнению, Законопроект, предлагающий заново урегулировать главу 3(1), способен дать принципиальный ответ на возможность предоставления какой-либо поддержки.

Вместе с тем важно отметить, что первая цель любого нового урегулирования главы 3(1) — закрепление порядка, выражающего надлежащую норму, по мнению членов Комиссии, в вопросе призыва учащихся ешив и выпускников ультраортодоксальных учебных заведений на обязательную военную службу. Кроме того, такой порядок должен учитывать оборонные потребности текущего периода, особенно в свете войны «Железные мечи».

Механизм сокращения поддержки ешив в связи с невыполнением целевых показателей

13. В деле «Движение за качество власти» тогдашняя председатель суда Наор отметила, что одним из двух очевидных недостатков этого порядка является отсутствие реальных санкций (порядок «лишён зубов»). Кроме того, было указано, что «имеется изъян в том, что невыполнение целевых показателей призыва не влечёт никаких экономических последствий для ультраортодоксальных учебных заведений, получающих особую поддержку в этом отношении».

По словам судьи Фогельмана: «...с учётом деликатности вопроса, законодательство должно содержать механизмы, обеспечивающие эффективное использование экономических стимулов и отражающие приоритеты государства в отношении целевых показателей призыва... таким образом, чтобы они не ограничивались положительным стимулом, эффективность которого не доказана...»

По нашему мнению, Комиссии следует рассмотреть вопрос эффективности предложенного механизма сокращения поддержки ешив и детально изучить его компоненты, как изложено ниже.

Процент сокращения поддержки ешив

14. Законопроект предлагает постепенное повышение процента сокращения в течение нескольких лет: 20% в первые два года невыполнения, 40% в третий и четвёртый год, 60% в пятый и шестой год и 80% с седьмого года. Согласно предложению, лишь на пятый год невыполнения сокращение превышает 50% (при этом оно никогда не достигает 100%).

15. По нашему мнению, отсутствует соответствие между степенью невыполнения целевых показателей призыва и сокращением поддержки ешив. Механизм сокращения является фиксированным и не учитывает степень невыполнения. Иными словами, два последовательных года с показателем невыполнения 94% равнозначны двум последовательным годам с показателем выполнения 20%, и оба приведут к одинаковому проценту сокращения бюджета ешив.

16. По нашему мнению, следует оценить, достаточно ли эффективны процент сокращения и темпы его роста для создания стимула к выполнению плана, или необходимо установить более высокие ставки или более быстрый темп роста. Также следует оценить соответствие санкции степени невыполнения плана призыва, чтобы учитывалась степень выполнения порядка, а не только сам факт его выполнения.

Положения о «ешивах, содействующих призыву»

17. Как разъяснено выше, статья 26тет-вав(г) предлагает определить ешивы, содействующие призыву, как ешивы, в которых в трёх из пяти лет призыва, предшествовавших определённому финансовому году, учащиеся выполнят определённый показатель призыва, установленный в Третьем приложении к Законопроекту, постепенно повышающийся от 15% до 35%. Согласно тексту Законопроекта, в конечной точке и лишь в 2036 году механизм фактически позволяет освободить ешивы от сокращения только при показателе призыва 35%, при том что в предшествующие годы показатель признания ещё ниже (15%–20%).

18. По нашему мнению, следует оценить порядок «ешив, содействующих призыву» в свете текущей реальности после войны «Железные мечи» и, как минимум, адаптировать положения в соответствии со следующими вопросами:

а. Необходимо определить потребность и актуальность включения подобного механизма в настоящее время, фактически освобождающего определённые ешивы от сокращения в силу их статуса «содействующих призыву».

б. В случае если Комиссия решит применить механизмы постепенного сокращения, по нашему мнению, следует убедиться, что они выражают надлежащую норму по вопросу призыва учащихся ешив по мнению членов Комиссии, а также что предлагаемая постепенность адаптирована к очевидной потребности в призыве на обязательную службу в настоящее время с учётом оборонных нужд и потребностей, возникших в результате войны «Железные мечи». Таким образом, если Комиссия решит принять этот механизм, по нашему мнению, он должен быть более жёстким и значительно менее постепенным — проценты сокращения должны быть значительно выше и применяться сразу после невыполнения целевых показателей призыва.

в. Следует обратить внимание на критерий «кто является учащимся» для определения, является ли ешива «содействующей призыву»: предлагаемый критерий — обучение в течение не менее десяти непрерывных месяцев.

Ограничения на перевод средств после сокращения

19. В статьях 26тет-вав(г) и 26тет-вав(е) предлагается установить положения, применяемые после сокращения поддержки. Положения статьи 26тет-вав(г) касаются того, что в год, когда произведено сокращение, сокращённая сумма не может быть использована в том же бюджетном году для поддержки религиозных учебных заведений (или для другой программы в той же бюджетной статье), а также не может считаться избыточной суммой, которую можно добавить к бюджету поддержки в следующем финансовом году. Эти положения призваны обеспечить эффективность сокращения путём установления, что сокращённая сумма не возвращается в «бюджетный пул» (то есть в исходную программу).

20. По нашему мнению, следует обратить внимание на ряд вопросов в этом контексте:

а. Можно ли из предлагаемого порядка заключить, что сокращённую сумму невозможно будет перевести в другую программу в той же бюджетной статье?

б. Предлагаемый порядок не содержит запрета на увеличение бюджета соответствующей программы любым способом (например, путём перевода резервных средств) в бюджетном году, в котором произведено сокращение бюджета ешив, что может повлиять на механизм сокращения. Необходимо уточнить порядок в этом отношении.

в. Обеспечивают ли эти положения, что сокращённая сумма не будет предоставлена «ешиве, содействующей призыву» иным путём, помимо механизмов, установленных Законопроектом — например, через механизмы поддержки Министерства образования, путём повышения баллов в критериях поддержки? В таком случае ешива, «содействующая призыву», бюджет которой был сокращён, сможет увеличить его за счёт более высокого балла в критериях поддержки.

Начало действия механизма с 2023 года

21. Механизм сокращения поддержки в связи с невыполнением целевых показателей призыва, как предложено в Законопроекте, внесённом в Комиссию (внесён в январе 2022 г.), должен был начать действовать с года призыва 2023 (июль 2024 г.). Иными словами, в зависимости от даты принятия Законопроекта, определение момента начала действия механизма в эту дату открывает возможность для своего рода «адаптационного периода» между принятием Законопроекта и началом года призыва 2023 (июль 2024 г.).

22. По нашему мнению, следует с осторожностью рассмотреть применение подобного «адаптационного периода» и закрепить порядок с минимальной постепенностью и немедленными и чёткими последствиями.

23. В этом контексте следует отметить слова тогдашней председателя Наор в деле «Качество власти» относительно порядка, содержавшегося в отменённом законе, включавшего адаптационный период для применения положений, где она указала: «Длительность адаптационных периодов, и первого в особенности, вызывает вопрос относительно их соразмерности».

---

С уважением,

Юридический отдел Комиссии по иностранным делам и обороне