Правительственный законопроект: Законопроект о службе безопасности (изменение № 26) (интеграция студентов из ешив), 5782-2022

Справочный материал

Переведено: 2026-03-13 · 2 203 слов · Перевод выполнен ИИ

Обзор № 17 юридического консультанта Комиссии по иностранным делам и обороне: Законопроект о службе безопасности (Поправка № 26) (интеграция учащихся ешив), 5782-2022

8 швата 5786 (26 января 2026 г.)

Кому: членам Комиссии по иностранным делам и обороне

Введение

К предстоящему обсуждению, которое состоится завтра, во вторник, 9 швата 5786 (27 января 2026 г.), Законопроекта о службе безопасности (Поправка № 26) (интеграция учащихся ешив), 5782-2022, представляется юридический обзор, посвящённый следующим статьям:

(а) Статья 26яз — непрерывное невыполнение минимального годового норматива призыва в течение длительного периода.

(б) Статья 26яз1 — установление инструментов и стимулов для выполнения минимального годового норматива призыва.

(г) Статья 26кз — постановления Министра обороны для исполнения положений главы г'1.

(д) Статьи 26кх и 49х(а) — отчётность перед Кнессетом.

(е) Статья 10 — продление срока действия Закона.

(в) Статья 12 — поправка к Закону об экономической помощи для поощрения изучающих Тору и нуждающихся студентов.

Статья 10 — продление срока действия Закона и статьи 26яз–яз1 — положения о непрерывном невыполнении нормативов

Положения статьи 10

Статья 10 законопроекта касается продления срока действия Закона. Согласно предлагаемой статье, Министр обороны вправе продлить действие Закона, с одобрения Комиссии по иностранным делам и обороне Кнессета, только если он убедился в выполнении 95% минимального годового норматива призыва в четырёх призывных годах из шести, предшествовавших периоду продления. Продление осуществляется каждый раз на один год.

Соответственно, из статьи 10 следует, что невыполнение 95% минимального годового норматива призыва по крайней мере в четырёх призывных годах из шести приведёт к прекращению действия положений главы г'1.

Положения статьи 26яз

Предлагаемая статья 26яз закрепляет положения, возлагающие обязанности на Министра обороны в случае невыполнения нормативов в течение трёх последовательных призывных лет. Цель этих положений — обеспечить извлечение выводов и внесение соответствующих изменений в механизмы Закона при невыполнении минимального годового норматива призыва, с последующим принятием мер для достижения целевых показателей. Статья предлагает установить:

а. Обязанность Министра обороны отчитаться перед Комиссией по иностранным делам и обороне и опубликовать уведомление в Официальном вестнике в течение 30 дней по окончании трёх последовательных призывных лет, в которых не были выполнены нормативы, — при невыполнении не менее 95% минимального годового норматива призыва (статья 26яз(а)).

б. Создание Министром обороны комиссии, которая рассмотрит применение положений главы г'1 и причины невыполнения нормативов. Комиссия обязана представить Министру обороны доклад с выводами и рекомендациями по применению Закона, включая предложения о законодательных поправках для выполнения минимального годового норматива призыва (статьи 26яз(б) и (г)).

Кроме того, если Министр обороны сочтёт необходимым внести законодательные поправки для выполнения минимального годового норматива призыва, законопроект обязывает его представить предложения о поправках к Закону в течение шести месяцев по истечении трёх последовательных лет невыполнения нормативов (статья 26яз(д)).

Если законодательные поправки не будут утверждены в течение года по истечении трёх лет невыполнения нормативов и невыполнение продолжится четвёртый год подряд, Министр обороны обязан установить целевые инструменты и стимулы, направленные на обеспечение выполнения минимального годового норматива призыва (статья 26яз1).

Предлагаемый механизм в статье 10 для продления Закона, наряду с обязанностью создать проверочную комиссию при невыполнении нормативов призыва в течение трёх последовательных лет, представляет собой попытку решить одну из существенных проблем главы г'1: отсутствие положений о постоянном порядке. Этот механизм, обязывающий делать выводы и рекомендации о законодательных поправках, стремится дать ответ на критику, высказанную бывшей Председателем Верховного суда Наор в деле Движения за качество управления (2017):

«...В этом смысле представляется, что то, что было, — то и будет, и мелодия вновь повторится. Отсутствие ясного решения относительно будущего данного механизма само по себе создаёт серьёзный структурный изъян. Это обусловлено тем, что на данный момент совершенно неясно, какой цели стремится достичь законодатель по завершении процесса. Не место и не функция суда определять за законодателя точные целевые показатели призыва, к которым следует стремиться и которые можно реализовывать ежегодно...

...Трудность не исчерпывается лишь тем, что невозможно достичь конечной цели призывных механизмов на постоянной основе. При отсутствии ясного постоянного порядка может пострадать и способность достигать промежуточных целей, которые были определены. Можно утверждать, что существующая неопределённость относительно будущего транслирует нерешительность государственных органов в достижении глубокого решения вопроса призыва учащихся ешив. Неопределённость относительно права, которое будет действовать после второго адаптационного периода, может повредить стимулам к прохождению военной или национально-гражданской службы и затруднить учащимся ешив и лидерам харедимного сектора принятие обоснованного решения о порядке действий. В этом смысле порок отсутствия постоянного порядка оказывает влияние и "назад", на адаптационные периоды, которые должны к нему привести, и на эффективность установленных в них механизмов» (пункты 72-73 решения бывшей Председателя Наор, выделения не в оригинале).

Вместе с тем, по нашему мнению, существует существенное различие между предлагаемыми в законопроекте механизмами постоянного порядка и замечаниями суда, сделанными в своё время. По нашему пониманию, критика суда относительно отсутствия «постоянного порядка» относилась к специфическим положениям главы г'1, как они были приняты тогда — к конкретной структуре главы г'1, которая была признана неконституционной; там вовсе не были установлены механизмы на период после «второго адаптационного периода» (т.е. после 30.06.2023), что создавало неопределённость относительно механизмов, которые будут действовать после этого периода.
Нынешний законопроект стремится создать продолжающийся механизм в формате продления. Этот механизм имеет преимущество в создании определённости и возможности планирования для харедимного сектора — как отмечалось в замечаниях суда — и также пытается выразить непрерывность механизма при выполнении нормативов призыва. Вместе с тем предлагаемый механизм продления Закона вызывает существенную трудность: он позволяет продолжать продление Закона, то есть фактически сохранять его в силе, даже при продолжающемся невыполнении нормативов (в течение четырёх последовательных лет). Как мы уже отмечали, по нашему мнению, положения Закона должны проходить проверку уже в первые годы, и в особенности в течение первых трёх лет после его принятия.

Более того, с учётом совокупности наших замечаний относительно ключевых механизмов законопроекта — включая впервые закреплённый механизм лишения персональных льгот, а также вопросов о том, отвечает ли предлагаемый механизм потребностям безопасности, представленным системой обороны на заседаниях Комиссии, и действительно ли он реализует цели, указанные в статье о назначении, — наша позиция состоит в том, что существует значительное преимущество в установлении данного механизма в качестве временного положения.

Мы рекомендуем Комиссии рассмотреть возможность установления временного положения на максимальный срок пять лет и, как минимум, добавить механизм, гарантирующий, что при невыполнении нормативов в течение трёх последовательных призывных лет положения Закона прекратят действие и будут применяться положения Закона о службе безопасности.

Кроме того, по нашему замечанию, мы полагаем, что продление Закона приказом Министра обороны вызывает трудность: механизм продления посредством приказа не позволяет вносить изменения в предлагаемый механизм, а оставляет Комиссии лишь возможность продлить или не продлить его действие.

По нашему мнению и в продолжение наших замечаний к статьям 10 и 26яз законопроекта, мы рекомендуем, чтобы предлагаемый в статье 26яз механизм приводился в действие уже после двух последовательных призывных лет (вместо трёх) невыполнения минимального годового норматива призыва. Это изменение позволит провести раннюю проверку недостатков механизма и внести необходимые корректировки как можно раньше.

Статьи 26кз, 26кх и 49х(а)(4)–(8)

Эти статьи касаются полномочий Министра обороны принимать постановления для исполнения Закона и отчётности перед Комиссией по иностранным делам и обороне Кнессета по различным вопросам.
Статья 26кз позволяет Министру обороны принимать постановления для исполнения положений главы г'1. В частности, согласно этой статье, Министр обороны вправе принимать постановления о сроках и порядке подачи заявлений по главе г'1, а также устанавливать в постановлениях предварительные условия для подачи этих заявлений (аналогичный механизм существовал в главе г'1 Закона).
Среди заявлений, предусмотренных главой г'1, следует отметить: заявление лица, подлежащего призыву на службу безопасности, являющегося учащимся ешивы, об отсрочке явки (статья 26д), заявление подлежащего призыву о прохождении гражданско-оборонной службы (статья 26х), а также заявление ешивы о включении в реестр ешив (статья 26яа).
Статья 26кх обязывает Министра обороны ежегодно отчитываться перед Комиссией по иностранным делам и обороне Кнессета за истекший призывной год по нижеследующим вопросам. Комиссия обсуждает эти отчёты раз в год для контроля исполнения положений главы г'1. Темы отчётности, установленные в данной статье:

а. Число явившихся на действительную военную службу в целом и число явившихся из числа выпускников харедимных учебных заведений в частности, с данными в сравнении с предыдущими годами.

б. Число приказов об отсрочке службы и приказов об освобождении от действительной службы, выданных по главе г'1, с данными в сравнении с предыдущими годами.

г. Маршруты службы, адаптированные для прохождения службы выпускниками харедимных учебных заведений, открытые или расширенные.

Статья 49х(а) возлагает на Министра обороны дополнительные обязанности по отчётности перед Комиссией по иностранным делам и обороне Кнессета раз в три месяца. Следует отметить, что первые три пункта отчётности в этой статье связаны с вопросами надзора и обсуждались на заседании Комиссии по вопросам надзора, а остальные пять пунктов связаны с общим применением Закона, а именно:

а. Число учащихся ешив, имеющих приказ об отсрочке службы (положение с аналогичным содержанием имеется в статье 26кх).

б. Число повесток о призыве, направленных выпускникам харедимных учебных заведений.

г. Число явившихся в призывной пункт из числа выпускников харедимных учебных заведений, которым были направлены повестки (положение с аналогичным содержанием имеется в статье 26кх).

д. Число призванных на действительную службу из числа явившихся в призывной пункт (как указано в пункте г) и должности, на которые они были назначены.

е. Число приказов по статье 12 и число ордеров на арест, направленных лицам, не выполнившим свои обязанности по статье 26е.

В тексте, представленном Комиссии, удалён пункт отчётности о влиянии применения положений главы г'1 на службу в вооружённых силах, в том числе в отношении статуса и интеграции женщин в службу безопасности. Следует отметить, что данный пункт отчётности присутствовал в правительственной редакции законопроекта и в положениях главы г'1 Закона.

По нашему мнению, Комиссии следует провести обсуждение дополнительных положений, по которым целесообразно получать отчётность, а также рассмотреть возможность объединения статей об отчётности в единую обобщённую статью с устранением дублирования. Более того, по нашему мнению, важно включить отчётность о влиянии положений данной главы на интеграцию женщин, как следствие положений статьи 26ка. (См. наши замечания в обзоре № 12 от 7 января 2026 г.)

Статья 12 — поправка к Закону об экономической помощи для поощрения изучающих Тору и нуждающихся студентов

Статья 12 законопроекта касается технической адаптации к положениям Закона об экономической помощи для поощрения изучающих Тору и нуждающихся студентов, 5777-2017 (далее — Закон об экономической помощи).
Закон об экономической помощи был принят с целью «поощрения изучающих Тору и нуждающихся студентов в их обучении посредством предоставления экономической помощи по критериям, установленным в данном Законе, в отношении изучающих Тору...» (статья 1 Закона).
Статья 2 Закона об экономической помощи определяет, кто является «изучающим Тору». Согласно этому определению, лицо, в отношении которого выдан приказ об отсрочке службы по главе г'1, считается изучающим Тору, если обучается в объёме часов, установленном в главе г'1. Статья 2 Закона об экономической помощи сформулирована с отсылкой к соответствующим статьям главы г'1 Закона о службе безопасности.

Поскольку глава г'1 утратила силу и соответствующие статьи Закона о службе безопасности, на которые ссылается Закон об экономической помощи, были изменены в предлагаемом законопроекте, статья 12 законопроекта предлагает технически адаптировать ссылки в статье 2 Закона об экономической помощи. Так, вместо ссылки на статью 26ях главы г'1, утратившей силу, об отсрочке службы, будет указана статья 26д предлагаемого законопроекта, а вместо ссылки на статью 26кг(а)(1) главы г'1 об объёме учебных часов учащегося ешивы — статьи 22г(1)(1) или 26е(1) предлагаемого законопроекта.

По нашему мнению, положения данной статьи тесно связаны со статьями о лишении льгот. Так, например, если Комиссия решит включить лишение дополнительных льгот в рамках данного механизма, таких как лишение права на получение экономической помощи, — необходимо будет внести корректировки в данную статью и рассмотреть вопрос о её необходимости.

Резюме замечаний юридической группы

Наши замечания к статье 10 законопроекта: предлагаемый механизм стремится закрепить продолжающийся порядок в формате продления, имеющий определённые преимущества: с одной стороны, он обеспечивает харедимному сектору определённость и возможность планирования — потребность, на которую указал суд в решении, — а также пытается выразить непрерывность механизма при сохранении выполнения нормативов призыва. С другой стороны, это положение вызывает трудность, поскольку позволяет продолжать продление механизма даже при непрерывном невыполнении нормативов призыва в течение четырёх последовательных лет.

Эта трудность укрепляет позицию, согласно которой положения Закона следует проверять уже в первые годы применения механизма, и особенно в течение первых трёх лет после его принятия.

Более того, совокупность аспектов и замечаний относительно многочисленных ключевых механизмов, изложенных в предыдущих обзорах, — включая инновационный характер механизма лишения персональных льгот, необходимость создания центрального надзорного механизма, на который опирается и предлагаемый механизм финансовых санкций, а также создание сопровождающей комиссии для проверки механизма при невыполнении нормативов, — приводят к выводу, что предлагаемый механизм со всеми его элементами не готов к принятию в качестве постоянного порядка на данном этапе.

Мы рекомендуем Комиссии рассмотреть возможность установления механизма в качестве временного положения на максимальный срок пять лет. Кроме того, мы рекомендуем добавить механизм, гарантирующий, что при невыполнении нормативов в течение трёх последовательных призывных лет положения Закона прекратят действие и будут применяться положения Закона о службе безопасности.

Наши замечания к статье 26яз законопроекта: мы рекомендуем, чтобы предлагаемый в статье 26яз механизм приводился в действие уже после двух последовательных призывных лет (вместо трёх) невыполнения минимального годового норматива призыва.
Наши замечания к статье 12 законопроекта: положения данной статьи тесно связаны со статьями о лишении льгот. Если Комиссия решит включить лишение дополнительных льгот в рамках механизма, необходимо будет внести корректировки в данную статью и рассмотреть вопрос о её необходимости.
Наши замечания к статье 26кх законопроекта: по нашему мнению, Комиссии следует провести обсуждение дополнительных положений, по которым целесообразно получать отчётность, а также рассмотреть возможность объединения статей об отчётности в единую обобщённую статью.

Мы в вашем распоряжении по любым вопросам.

С глубоким уважением,

Юридическая группа Комиссии по иностранным делам и обороне

Данный перевод выполнен ИИ на основе официального текста Кнессета и может содержать неточности. Подробнее о методологии.