Законопроект П/5222/25: Законопроект об НПО (изменение - пожертвование от иностранного государственного образования), 5784-2024

Позиция центра «Манор» по законопроекту об общественных объединениях (Поправка — использование средств иностранных государственных субъектов) (הצעת חוק העמותות (תיקון – שימוש בתרומות מישות מדינית זרה)), 5784-2024

---

Предыстория и основные положения законопроекта

1. Законопроект призван ужесточить контроль и ограничения в отношении общественных объединений, получающих пожертвования от «иностранных государственных субъектов» — то есть иностранных государств или публичных органов, ими поддерживаемых.

2. Согласно законопроекту, общественное объединение, получившее пожертвования от иностранного государственного субъекта на совокупную сумму, превышающую устанавливаемый порог, будет обязано заявить, что в течение трёх лет не будет осуществлять определённые виды деятельности, в том числе: (1) действия, запрещённые государственным служащим по Закону о государственной службе (например, политическая деятельность, политические выступления, участие в политических демонстрациях); (2) лоббистская деятельность в Кнессете; (3) запрещённая предвыборная деятельность по Закону о финансировании партий (в том числе агитация, политические базы данных, перевозка избирателей и т.д.).

3. Общественное объединение, не представившее указанное заявление, облагается корпоративным налогом в размере 23% от суммы пожертвований иностранного государственного субъекта; объединение, нарушившее своё заявление, облагается двойным налогом (46%).

4. Помимо этого, законопроект наделяет регистратора общественных объединений полномочиями налагать административные финансовые санкции на объединения, нарушившие установленные обязанности. Это означает, что санкции могут применяться без обращения в суд. Следует отметить, что и в отношении обращения в суд установлено, что при подаче петиции общественным объединением в БАГАЦ, если оно получало пожертвования от иностранного государственного субъекта, на него налагается увеличенная пошлина (в размере, который будет установлен).

Действующее правовое регулирование

5. В целом, в соответствии с положениями закона, общественные объединения обязаны отчитываться перед регистратором общественных объединений о каждом пожертвовании или денежном поступлении. Однако пожертвование от иностранного государственного субъекта свыше определённой суммы (20 000 шекелей) обязывает объединение указать в финансовом отчёте данные о дарителе, сумме, целевом назначении и связанных обязательствах. Эта информация публикуется на сайте объединения и на сайте Министерства юстиции регистратором общественных объединений.

6. В 2011 году был принят Закон об обязанности раскрытия информации, в рамках которого были расширены требования прозрачности. На общественные объединения, поддерживаемые иностранным государственным субъектом, была возложена обязанность представлять регистратору ежеквартальный отчёт в течение недели после окончания квартала, в котором было получено пожертвование от иностранного государственного субъекта на любую сумму. В 2016 году Закон об обязанности раскрытия информации был дополнен статьёй 5а, установившей, что поддерживаемое объединение, «основная часть финансирования» которого получена от иностранных государственных субъектов, обязано указывать этот факт в отчётности регистратору, в проводимых им информационных кампаниях, при обращении к государственному служащему или избранному должностному лицу по вопросам, связанным с исполнением их обязанностей, в отчётах, публикуемых для общественности, и на заседаниях комиссий Кнессета, в которых участвует его представитель.

7. На сегодняшний день израильское право не запрещает получение пожертвований от иностранных государственных субъектов, но налагает строгие обязанности прозрачности и отчётности на поддерживаемые объединения: существуют обязанности регистрации и финансовой отчётности, публикации на сайте, представления отчётов регистратору, а также обязанность раскрытия информации в различных публикациях и в Кнессете.

Позиция центра «Манор»

8. Из вышеизложенного следует, что поправка меняет точку правового баланса и вытекающие из неё правовые последствия в отношении пожертвований от иностранных государственных субъектов. До настоящего времени закон возлагал всё более строгие обязанности прозрачности и отчётности на поддерживаемые объединения, но последовательно расширял эти требования исключительно в плоскости надлежащего раскрытия информации; теперь же поправка фактически стремится запретить деятельность таких объединений или, по меньшей мере, сократить объём их деятельности посредством государственного налогообложения, эквивалентного по стоимости корпоративному налогу Израиля.

9. Центр «Манор» стремится сохранить демократическую легитимность государственных институтов, укрепить управляемость и усилить общественную сплочённость вокруг принципов суверенитета, ответственности и гражданского участия. С этой точки зрения можно указать на существенные недостатки законопроекта, поскольку он способен нанести ущерб интересам самого государства в указанных сферах. Подробнее:

10. Закон наносит ущерб государственной легитимности государственных институтов тем, что проецирует неуверенность именно со стороны государства — как если бы органы власти не способны противостоять какой-либо гражданской критике или внешним голосам. Вместо укрепления статуса государства он изображает его подверженным определённой внешней угрозе — факт, ведущий к подрыву общественного доверия к государству и ослаблению сплочённости вокруг государственных институтов.

11. Фактически речь идёт о слабости управления под видом его укрепления. Парадоксальным образом закон не укрепляет управляемость, а выражает неспособность справиться с живым и динамичным гражданским обществом: подлинная управляемость выражается в способности выдерживать критику, вести диалог и выстраивать партнёрства, в том числе с организациями, частично финансируемыми из-за рубежа. Использование правовых инструментов для ограничения критически настроенных участников порой воспринимается как признание неспособности системы вовлечь их в общественный интерес.

12. Закон может даже привести к ущербу суверенным интересам Государства Израиль. Для укрепления управляемости государство должно ответственно действовать и на международной арене, поддерживая добрые дипломатические отношения. С высокой вероятностью закон приведёт к ущербу в отношениях с дружественными государствами, поддерживающими образовательную и социальную деятельность в Израиле. Закон может создать ненужный дипломатический конфликт, в то время как он воспринимается как антидемократический на международной арене — особенно когда Израиль нуждается во внешней легитимации. Насколько нам известно, в демократическом мире нет прецедента подобного налогообложения, цель которого очевидна — сократить и даже прекратить деятельность организаций, критикующих правительство.¹

13. Закон также наносит ущерб умеренному израильскому центру. Общественные объединения гражданского центра, получающие государственную поддержку и занимающиеся укреплением демократических ценностей, защитой прав человека, повышением прозрачности, помощью уязвимым слоям или меньшинствам (такие как Центр организаций переживших Холокост, Управление по делам переживших Холокост, Гражданская комиссия по преступлениям ХАМАСа, Движение за свободу информации, объединение «Атидот Инициативс», содействующее экономическому становлению женщин в сложной экономической ситуации и сопровождающее их в процессе создания малого бизнеса, или объединение «Итах-Маахи», действующее в целях продвижения прав уязвимых женщин²), могут быть ослаблены.

14. Ослабление объединений гражданского центра неизбежно приводит к тому, что результатом закона станет именно усиление крайних позиций, которые и так менее зависимы от государственного финансирования (а скорее от частного) и характеризуются радикальными нарративами. Таким образом, вместо создания ответственного гражданского общества, сотрудничающего с государством, закон порождает поляризацию и общественное пространство, наполненное подозрительностью. Это подрывает общественное доверие к легитимным пожертвованиям объединениям в пользу самой демократической жизни.

15. Тем самым закон наносит ущерб способности к объединению и сплочённости «израильского центра», поскольку необходимым условием построения «израильского центра» является возможность вести совместный диалог, в котором можно обсуждать принципиальные вопросы и различные сложности с выражением честных позиций без страха — с тем чтобы найти общий центр различных сил, действующих на арене. Политическое выражение гражданских организаций является, таким образом, основополагающим условием для создания объединяющих договорённостей. Сам закон наносит ущерб «рынку политических идей» и общественной деятельности организаций гражданского общества.

16. Закон создаёт препятствия для организаций, продвигающих публичную повестку, не совпадающую с позициями правительства, и может ослабить гражданское общество и его способность осуществлять контроль над властью. Закон может привести к сокращению деятельности организаций, получающих пожертвования от иностранных государств, и ограничить их возможность выражать мнения, организовываться и влиять на общество. В этом контексте нелишне отметить, что уже действующий Закон об общественных объединениях запрещает деятельность объединения, если одной из его целей является отрицание существования Государства Израиль или его демократического характера, или если имеется разумное основание полагать, что объединение будет служить прикрытием для незаконной деятельности (статья 3 Закона об общественных объединениях (חוק העמותות)).

17. Следует помнить, что организации гражданского общества выполняют центральную роль в демократии. Они выявляют провалы и недостатки в деятельности правительства (часть которых вообще не известна государству) и служат площадкой для гражданской самоорганизации в целях исправления этих недостатков, в том числе посредством продвижения политики или обращения в судебные инстанции для устранения несправедливостей или иных конституционных нарушений. Принятие закона, направленного на ограничение данной деятельности и указанных организаций, действующих в рамках закона, представляет собой недопустимое ограничение свободы объединений и свободы выражения, основной целью которого является предотвращение критики правительства.

18. Ситуация усугубляется вдвойне с учётом дискриминационного характера законопроекта, поскольку он распространяется только на объединения, получающие пожертвования от государственных субъектов, но не от частных иностранных лиц. Фактически, если существует реальное опасение относительно интересов, стоящих за пожертвованиями и иностранным влиянием, оно должно в какой-либо степени относиться и к государственным пожертвованиям. Государственные пожертвования прозрачны и находятся под открытым и критическим наблюдением различных органов в самих государствах-донорах. В отличие от этого, частные средства, поступающие общественным объединениям в Израиле, не контролируются и могут быть связаны с экономическими или коммерческими интересами частных лиц (происхождение которых также неясно).

Заключение

19. Несмотря на легитимное стремление обеспечить суверенитет, управляемость и национальную сплочённость, по нашему мнению, законопроект подрывает общественное доверие к государственным институтам, углубляет поляризацию и наносит ущерб суверенным интересам государства. Законопроект способен усилить крайности общества и затруднить создание сионистского союза, нанося ущерб именно умеренному центру, приверженному укреплению израильского общества из верности государству и его ценностям.

---

¹ См. сравнительный обзор Центра исследований и информации Кнессета «Регулирование деятельности общественных объединений, финансируемых иностранными государственными субъектами» (30.09.2025). ² Шира Кадри-Овадия, «Жестокий выбор» правительства — подавление критики или закрытие: закон об объединениях возвращается в Кнессет, YNET (21.07.2025).