Законопроект П/5222/25: Законопроект об НПО (изменение - пожертвование от иностранного государственного образования), 5784-2024

Движение за качество власти

Ноябрь 5202, תשפ" ה
Обновленная позиция по новому тексту законопроекта о благотворительных организациях (Поправка – Пожертвования от иностранных политических субъектов), תשפ"ה-2024

Содержание

1. Благотворительные организации как неотъемлемая часть защиты прав человека в Израиле ......................................... 4

2. Поправка как средство подавления критики власти ............................................................ 5

3. Применение стандартов для работников госслужбы и лоббистов к благотворительным организациям, без какого-либо оправдания ........................ 5

4. Использование налогообложения как средство наказания, противоречащее принципам налогообложения в Израиле ................................. 6

5. Опасение неправомерного использования финансовых санкций .................................................... 7

Основные положения законопроекта в новом формате

1. 16.12.2024 г. законопроект от имени депутата Ариэля Кляйнера был представлен в Кнессет. 22.07.2025 г., в ходе обсуждений перед первым чтением, председатель комитета по конституции, законам и правосудию опубликовал новый текст законопроекта.
2. Новый текст предлагает использование альтернативных механизмов, включая привязку ставки налога к подписанию декларации "лояльности" к власти, добавление возможности наложения финансовых санкций, которые в исключительных случаях могут привести даже к роспуску организации, а также замену прямого запрета на доступ к судебным инстанциям установлением специальной пошлины.
3. Тем не менее, несмотря на предложенные изменения, цель законопроекта осталась прежней и даже была уточнена в рамках нового текста: ограничения и контроль над организациями гражданского общества, которые играют центральную роль в надзоре и критике деятельности действующей власти, с прямой и непосредственной привязкой между получением поддержки от иностранного государственного лица и отказом от возможности критиковать государственную политику.
4. Ниже будут рассмотрены основные положения законопроекта в новом формате:
   4.1. Прежде всего, законопроект обязывает благотворительные организации, получающие пожертвование от иностранного политического субъекта (выше установленного порога) подписать "декларацию лояльности" к власти и подчиняться ограничениям, установленным законом для государственных служащих и лоббистов, включая: запрет на деятельность в Кнессете и её комитетах; запрет на критику правительства и государственных служб; запрет на участие в демонстрациях или шествиях политического характера; запрет на организацию или даже выступление на публичных собраниях политического характера; запрет на участие в активной управлении политической партией или политической организацией; и запрет на участие в предвыборной агитации в Кнессет, местное самоуправление или публичные органы. Организация, не представившая декларацию, будет обременена налогом в размере 23% на все пожертвования; в то время как организация, которая предоставит декларацию, но будет действовать в обход ограничений, будет обременена двойным налогом в размере 46%. Эта модель ставит организации перед невозможным выбором между значительным налогообложением, что может привести к их закрытию, и принятием системы ограничений, не имеющей прецедентов, на их публичную деятельность, что несёт реальный потенциал сокращения или даже ликвидации их демократической деятельности, наряду с риском непреднамеренных нарушений и удвоения ставки налога, который будет на них наложен.
   4.2. Во-вторых, законопроект представляет систему санкций, которые будут накладываться на благотворительные организации, нарушающие обязательства по раскрытию информации и отчетности. Наложение санкций будет происходить параллельно с налогообложением и будет определяться регистратором благотворительных организаций по его усмотрению. Организация, на которую будут наложены санкции, обязана будет опубликовать свои данные и данные о наложенных на неё санкциях в течение 4 лет.
   4.3. В-третьих, законопроект добавляет новые основания для роспуска организации по указу суда. Первое основание – это публикация призыва к бойкоту государства Израиль или к "району под израильским контролем", включая призыв к бойкоту на территориях Иудеи и Самарии; второе – наложение двух финансовых санкций на организацию за нарушение ограничений, которые на неё накладываются в соответствии с подписанной декларацией "лояльности".
   4.4. Наконец, законопроект устанавливает исключительную пошлину, которую эти организации должны оплатить для обращения в судебные инстанции с просьбой о получении помощи. Размер пошлины пока не установлен, но из духа законопроекта и его оригинального текста можно предположить, что она будет высокой, что в свою очередь ограничит право доступа к судебным инстанциям и право на подачу иска для этих организаций и гражданского общества.
5. Из пояснительной записки к законопроекту (которая не была обновлена в новом тексте) видно, что цель законопроекта заключается в предотвращении деятельности организаций в Израиле, которые, предположительно, действуют как "агенты изменений" от имени иностранных государств и политических субъектов. Однако, как подробно изложено в нашей позиции от мая текущего года, эта цель не имеет никакой фактической, эмпирической или юридической основы, указывающей на существование проблемы, и тем более не оправдывает такие далеко идущие меры, как предложенные в новом тексте законопроекта.
6. Как будет представлено ниже, законопроект в новом формате стремится установить беспрецедентные механизмы, которые существенно ограничивают возможность гражданского общества участвовать в общественном обсуждении, критиковать действия властей и обращаться в судебные инстанции за правовой помощью. Таким образом, законопроект создает широкий охлаждающий эффект на деятельность тех, кто действует в интересах общественного контроля и защиты прав человека, и подрывает их центральную и жизненно важную роль в обеспечении защиты прав и соблюдения общественного интереса в демократическом государстве.

Поражение в статусе и роли организаций гражданского общества в демократическом государстве

1. Благотворительные организации как неотъемлемая часть защиты прав человека в Израиле

7. Прежде чем углубиться в конкретные проблемы, возникающие из статей законопроекта, важно подчеркнуть их суть и роль благотворительных организаций и гражданского общества в демократической системе. Благотворительные организации действуют не для получения прибыли, а для продвижения общественных целей, защиты прав человека и граждан, а также для предоставления дополнительных и жизненно необходимых социальных услуг.
8. Организации гражданского общества в Израиле составляют центральный и важный компонент поддержки уязвимых групп, содействия политике и обеспечения механизмов прозрачности и контроля. Многие граждане не располагают ресурсами, знаниями или временем, необходимыми для противостояния действиям властей или их бездействию, и благотворительные организации играют жизненно важную роль в преодолении этого разрыва и обеспечении реализации их прав.
9. Удар по их способности действовать в общественных интересах, включая ограничения на участие в общественном обсуждении, в парламентской деятельности и требование воздерживаться от критики государственной политики, приведет к сокращению или даже устранению всех средств, имеющихся в их распоряжении для продвижения своих общественных целей, и, прежде всего, будет затрагивать возможность граждан реализовывать свои права и возможности организаций защищать общественный интерес.
10. Многочисленные и широкие возражения против законопроекта – начиная с властей по делам наследников Холокоста, через экологические организации, ЛГБТ-организации, организации прав человека и организации, продвигающие демократию и доброе управление, и заканчивая религиозными организациями и еврейскими ортодоксальными группами – подтверждают вывод, что речь идет о предложении со значительными последствиями, затрагивающими все гражданское общество, а значит и широкий круг граждан.
11. Кроме того, существует риск представления организаций как действующих "агентами изменений" от имени "иностранных интересов", лишь из-за получения финансирования от государств – описание, не подкрепленное фактами, которое подрывает легитимность организаций прав человека, ухудшает доверие общественности к ним и также приводит к разрушению обсуждения прав как широкого гражданского вопроса.

2. Поправка как средство подавления критики власти

12. Из формулировки предложения возникает серьезное и конкретное опасение, что его цель - подавить общественную критику действиям правительства и деятельности органов власти.
13. Предложение обязывает каждую организацию, получающую финансирование от иностранного политического субъекта, выбирать между двумя альтернативами: значительным налогом, который может нанести вред её экономическому существованию; или, с другой стороны, подписанием декларации о лояльности, которая ограничивает её политическую свободу слова и возможность участвовать в общественном и парламентском пространстве.
14. Эта система создает состояние, при котором продолжение публичной деятельности организации зависит от воздержания от критики органов власти. Это, конечно, приведет к значительному сокращению свободы политического выражения и будет ограничивать участие гражданских организаций в политическом процессе, общественной деятельности и парламентском контроле.
15. Свобода политического выражения – и, следовательно, право критиковать государственную политику – была признана Верховным судом как "жемчужина в короне", которая является основной и фундаментальной правом в демократическом государственном устройстве Израиля. Представляемый в настоящее время законопроект серьезно нарушает способность гражданского общества действовать как внеправительственный орган контроля и создает ситуацию, в которой власть действует без какой-либо эффективной критики по своей деятельности.
16. Этот результат повредит израильской демократии и основным принципам её основы, существенно сократит общественный контроль и наблюдение за работой избранного парламента и приведет к подавлению и деградации деятельности третьего сектора в Израиле.

3. Применение стандартов для работников госслужбы и лоббистов к благотворительным организациям, без какого-либо оправдания

17. Законопроект в новом формате копирует ограничения, применяемые по закону к государственным служащим и лоббистам, для благотворительных организаций, получающих пожертвования от иностранных субъектов. Это расширение не имеет никакого нормативного оправдания и даже подрывает цели, которые являются основополагающими для законодательных норм, установленных законом.
18. Роль государственного служащего и его отношения с властью абсолютно не сравнимы с отношениями благотворительной организации с властью. Государственный служащий – это орган государства, представляющий его и осуществляющий его политику. Следовательно, он подчиняется ограничениям, возникающим из его обязанностей, и имеет ограниченную возможность публично критиковать правительство и его действия. Аналогично, лоббисты, как правило, продвигают личную повестку их клиентов, и их цель заключается в получении прибыли или личной выгоды. Поэтому ограничения, касающиеся лоббистов, созданы для исключения эксплуатации демократического процесса в интересах частных или коммерческих интересов.
19. Однако благотворительные организации по определению не являются органом государства и не действуют для продвижения частных или коммерческих интересов. Их цель – продвигать общественные интересы, защищать права человека и вносить вклад в демократическое обсуждение. Как часть этой роли, от них иногда требуется выражать критические позиции, предлагать коррективы к политике и высказывать независимый, не зависящий от властных политических сил, голос.
20. Применение ограничений, предназначенных для работников госслужбы и лоббистов, к благотворительным организациям, лишено нормативного обоснования и не имеет оснований. Эта мера вызывает опасение, что её целью не является обеспечение чистоты намерений или предотвращение недобросовестного влияния, а нанесение ущерба производительности организаций, критикующих власть.

Поражение в праве доступа к судебным инстанциям

21. Право доступа к судебным инстанциям является основополагающим принципом демократии, которое позволяет реализовывать другие права, и без него невозможно защитить права личности, которые были нарушены или общественный интерес, который был попран.
22. Новый текст фактически ограничивает право доступа к судебным инстанциям благотворительных организаций, получающих пожертвования от иностранных государств. Наложение пошлины в размере, который еще не установлен, но, судя по исходному тексту законопроекта, вероятнее всего, будет особо высоким, препятствует многим организациям обратиться в суд с просьбой о получении помощи, и тем самым ставит под угрозу возможность Верховного суда поддерживать верховенство закона. И всё это только из-за источников финансирования, представляющих и продвигающих их.
23. Напомним, что благотворительные организации и организации гражданского общества, как правило, работают с уязвимыми группами, у которых ограничены экономические ресурсы. Поэтому блокировка дверей суда для этих организаций не только наносит ущерб самим организациям, но также фактически блокирует защиту прав населения, которое они представляют, и ослабляет возможность соблюдения конституционных прав в Израиле.

Использование налогообложения и санкций против целей закона

1. Использование налогообложения как средства наказания, противоречащее принципам налогообложения в Израиле

24. Цель налогообложения в демократическом государстве состоит в том, чтобы позволить правительству собирать средства от публики для финансирования общественных услуг и достижения экономических и социальных целей. В противном случае штраф является карательным инструментом, предназначенным для сдерживания запрещенного или неприемлемого поведения. Когда ставка налога не определяется бюджетными соображениями, а направлена на изменение поведения и предотвращение определенной деятельности, она перестает быть налогом – и фактически становится штрафом. Уставленный в предложении уровень налога не отражает бюджетную цель, а фактически работает как штраф и имеет целью сдерживание и наказание.
25. В настоящее время пожертвования в благотворительные организации полностью освобождены от налогов. Значение принятия законопроекта – это резкий переход от отсутствия налогообложения к наложению значительной финансовой нагрузки на благотворительные организации. Эта мера ожидается как способ сдерживания международных государств и организаций от финансовой поддержки благотворительных организаций в Израиле, если они узнают, что значительная часть их пожертвования будет поступать непосредственно в государственный бюджет.
26. Это утверждение становится более четким в свете выборочного различия, которое закон делает между видами пожертвований: пожертвования от частных лиц из-за границы вообще не облагаются налогом, в то время как пожертвования от государственных объектов "наказаны" специальным налогом. Таким образом, налогообложение превращается в механизм вознаграждения и наказания, в противоречие основным принципам израильской системы налогообложения.

2. Опасение неправомерного использования финансовых санкций

27. Финансовая санкция является регулирующим и административным средством, которое, как правило, применяется для наложения штрафов за нарушения в области охраны окружающей среды, трудовых отношений, потребительского рынка и др. Законопроект в новом формате стремится установить новое основание для наложения санкций – нарушение обязательств по раскрытию информации, которые действуют в отношении благотворительных организаций. Когда после наложения двух санкций, законопроект уполномочивает суд предписывать роспуск организации.
28. Регистратор благотворительных организаций подчиняется Министерству юстиции и имеет широкие полномочия даже до предлагаемого изменения, включая регистрацию благотворительных организаций и предоставление конфиденциальности по своему усмотрению. Предоставление новых полунормативных полномочий административному органу, который и так обладает многими значительными полномочиями, может привести к реалистичной институциональной и режимной трудности.
29. Предлагаемое соглашение предоставляет регистратору дополнительные и широкие полномочия по наложению финансовых санкций, что вызывает опасение, что они будут использованы как средство для создания угрозы и устрашения благотворительных организаций и организаций гражданского общества.
30. Ещё один важный момент в этом контексте – это природа основания, в соответствии с которым накладываются санкции на организацию. Предложенные в законопроекте случаи, касающиеся обязательств по раскрытию информации, часто нарушаются в результате технических ошибок или незначительных недочетов, за которыми нет злонамеренных намерений или сокрытия. Тем не менее, в предложенной структуре даже подобные технические ошибки могут привести к наложению значительных финансовых санкций в зависимости от широкого усмотрения регистратора, и в крайних случаях даже к роспуску организации.

Искусственное различие между типами иностранных пожертвований, целенаправленной и задержанной, не имеет значения

31. Законопроект устанавливает выборочную систему, которая различает пожертвования от иностранных государственных субъектов (таких как Европейский Союз и иностранные правительства) и пожертвования от частных лиц, устанавливая ограничения и требования только для первых. Это различие не только не имеет смысл в отношении заявленных целей законопроекта, но и полностью лишено внутренней логики.
32. В то время как государства и межгосударственные организации обязаны действовать в соответствии с международным и израильским правом, придерживаться норм прозрачности и регулирования, а также подвергаться постоянному общественному контролю, частные лица не имеют подобных обязательств и могут действовать за пределами общественного глаза в интересах неясных и скрытых целей, которые не подлежат публичному контролю. Поэтому трудно понять, почему именно государственные органы были выбраны целью регулирования, когда риск неясного и непрозрачного иностранного влияния находится в большей степени в руках частных субъектов.
33. Выбор применять закон только к иностранным государственным субъектам – и не ко всем иностранным субъектам – создает неоправданную дискриминацию и усиливает ощущение, что это мера, направленная на целенаправленное нанесение ущерба определенным организациям. Более того, законопроект продвигается в сотрудничестве с организацией гражданского общества, которая сама получает значительное финансирование от частных иностранных субъектов – более половины своего дохода, согласно публичной информации, происходит из таких пожертвований. Эта организация не предвидит пострадать от настоящего законопроекта, который она сама активно поддерживает – результат, который иллюстрирует намерения, лежащие в основе законопроекта: исключить из политической и социальной игры организации с другой стороны политической карты, которые ассоциируются с финансированием со стороны государств и политических организаций.

Последствия законопроекта для статуса Израиля как либеральной демократии в международной арене

34. Законопроект включает типичные антидемократические элементы авторитарных режимов, которые не соответствуют характеру Израиля как демократической страны. Подавление политической критики, нарушение права доступа к судебным инстанциям и поставление под угрозу равноправия между организациями гражданского общества является характеристиками авторитарных режимов, позволяющих власти действовать без эффективного контроля.
35. Таким образом, законопроект может повредить международному статусу Израиля и поместить его в один ряд с государствами, нарушающими права человека и преследующими организации гражданского общества. Это время, когда Израиль сталкивается с дипломатическим кризисом, и статус Израиля как либеральной демократии, осознающей защиту прав человека, является важным компонентом для укрепления его международной мощи и мирового признания.
36. Ослабление статуса Израиля на международной арене увеличивает риск ввода санкций и ограничений со стороны международного сообщества и подрывает жизненно важные сотрудничества в таких областях, как академическая сфера, культура, образование и других. Кроме того, отметим, что вмешательство международных трибуналов в внутреннем правосудии Израиля во многом зависит от независимости и эффективности местных юридических систем. Законопроект, который ослабляет организации гражданского общества и препятствует их доступу к судебным инстанциям, может способствовать увеличению международного вмешательства и критики, а также подвергать риску юридические действия, которые уже проводятся после войны "Железных мечей" против Государства Израиль и его граждан – в том числе против солдат ЦАХАЛа – в соответствии с международным правом.
37. В дополнение к этому, важно помнить, что само государство Израиль поддерживает деятельность организаций гражданского общества по всему миру, особенно организаций, работающих против антисемитизма и разжигающих ненависть и для улучшения статуса Израиля на международной арене. Установление ограничений для благотворительных организаций в Израиле, получающих поддержку от иностранных правительств, может подорвать легитимность деятельности Израиля за границей и подорвать его способность продолжать сотрудничество с организациями, которые действуют против антисемитизма и делегитимации Государства Израиль.

Заключение

38. В этой позиции была представлена принципиальная и основательная оппозиция законопроекту, который стремится установить широкие и беспрецедентные ограничения на деятельность организаций гражданского общества, включая ограничение доступа к судебным инстанциям, наложение "карных" налоговых бремён и использование деклараций лояльности как механизма для сокращения свободы выражения и публичной деятельности благотворительных организаций. Предложение лишено фактической и правовой базы, оправдывающей такие серьезные вмешательства, создает ненадлежащее различие между организациями на основании источников финансирования и может значительно повредить демократическим механизмам контроля, верховенству закона и основным правам и интересам общественности.
39. В связи с этим, мы призываем депутатов Кнессета решительно выступить против законопроекта и удалить его с повестки дня.

С уважением,

---

Стив Левана Лехав, адвокат
Директор отдела политики и законодательства

---

Эла Моше
Координатор отдела политики и законодательства