Законопроект П/5222/25: Законопроект об НПО (изменение - пожертвование от иностранного государственного образования), 5784-2024

Справочный материал

1

12 хешвана 5786, 3 ноября 2025 К: Членам комитета по конституции, праву и правосудию От: Юридического совета комитета

Документ подготовки к обсуждению 11.12.2025 года: Законопроект о некоммерческих организациях (Поправка – Пожертвование от иностранного государств), 5785–5784 (П/5222/25 депутата Клянера) – подготовка к первому чтению. В законопроекте предлагается установить положения, которые ограничат деятельность некоммерческих организаций, получающих пожертвования от иностранных государственных сущностей. В основном тексте обсуждения от председателя комитета, распространенном 16.07.2025, предложено решение, состоящее из четырех компонентов: Во-первых, предлагается установить, что указанные некоммерческие организации будут обязаны уплатить налог по ставке 23% на пожертвования от иностранных государственных сущностей. Они смогут избежать уплаты налога, если подпишут декларацию о том, что не будут участвовать в политической сфере, включая участие в Кнессете, участие в демонстрации "с политическим характером", критику правительства и так далее. Некоммерческая организация, подписавшая декларацию и действовавшая вразрез с ней, будет обременена двойным налогом на пожертвование (46%), штрафом, а в некоторых случаях даже ликвидацией организации; Во-вторых, предлагается установить, что такая некоммерческая организация будет обязана уплатить повышенный сбор, чтобы подать жалобу в Верховный суд; В-третьих, предлагается установить финансовые штрафы за нарушение обязательств по указанной декларации или за нарушение обязанностей по отчетности и раскрытию информации о пожертвованиях от иностранных государственных сущностей в соответствии с Законом о раскрытии информации для получающих финансирование от иностранных государств, 5771–2011 (далее – Закон о раскрытии информации), в дополнение к текущим штрафам; Наконец, предлагается установить две новые причины для ликвидации НКО: если организация опубликовала призыв к бойкоту Государства Израиль или если на нее были наложены два финансовых штрафа за нарушение требований, касающихся получения финансирования от иностранного государственного существа в течение 3 лет. Предложенное решение вызывает юридические, правовые и практические трудности, которые мы обсудим далее.
Пожертвования некоммерческим организациям от иностранного государства – существующее правовое положение Как описано в справочном материале, опубликованном к обсуждению, состоявшемуся 28.05.2025, уже в соответствии с действующим законодательством на некоммерческие организации и компании, действующие в общественных интересах (НКО), получающие пожертвования от "иностранного государства", определение которого содержится в разделе 36а Закона о некоммерческих организациях, 5740–1980, возложены особые обязательства. Эти обязательства регулируются Законом о раскрытии информации, Законом о некоммерческих организациях и разделом 345кд Закона о компаниях, 5799–1999, который распространяет положения также на компании, действующие в общественных интересах. Согласно упомянутому разделу 36а, "иностранное государственное образование" включает иностранное государство (включая союз, организацию или сообщество иностранных государств, такие как Европейский Союз или ООН); орган, учреждение или представительство иностранного государства или объединения; Палестинская автономия; корпорация, созданная по закону одного из вышеперечисленных органов или в случае, если такой орган владеет более чем половиной определенного типа контрольных прав на корпорацию или назначает корпорацию действовать от своего имени; и иностранная компания (которая является корпорацией, кроме партнерства, зарегистрированной за пределами Израиля), чей общий доход за последний год в основном поступал от органов, перечисленных выше. Согласно разделу, некоммерческая организация, чей объем деятельности превышает 300,000 шекелей и получившая пожертвования от иностранных государственных сущностей на сумму более 20,000 шекелей в год в совокупности, обязана опубликовать это на своем веб-сайте и отчитаться об этом в годовом финансовом отчете в реестр некоммерческих организаций, включая обязательное раскрытие информации о личности дарителя, сумме, условиях и целях финансирования (которые по закону должны соответствовать целям НКО, которые являются законными целями и контроль за которыми осуществляется в соответствии с Законом о некоммерческих организациях). Кроме того, согласно Закону о раскрытии информации, некоммерческие организации и НКО, получающие пожертвования от иностранного государства, должны представлять ежеквартальные отчеты в реестр в течение недели после окончания квартала, в котором было получено пожертвование в любом размере, и публиковать это также на своем веб-сайте (если у них есть такой). Этот закон также устанавливает, что если пожертвование предназначено для финансирования рекламной кампании, необходимо опубликовать информацию о получении этого пожертвования. Для НКО, для которых "основное финансирование" (более 50% от полученных пожертвований) поступает от иностранных государственных сущностей, установлена обязанность упоминать это в отчетах реестра, в проводимых ими рекламных кампаниях и на заседаниях комитетов Кнессета, в которых они активно участвуют. Сравнительная юриспруденция
Обзор сравнительной юриспруденции показывает, что значительное количество государств сталкивается с вопросом адекватной регуляции "иностранного вмешательства" в их делах в целом и иностранного финансирования, передаваемого гражданскому обществу, в частности. Закон, который считается наиболее значимым в этом контексте и послужил источником вдохновения для многих стран, – это Закон США под названием Foreign Agents Registration Act (22 U.S.C §§ 611-621, далее – FARA), который был принят в 1938 году с целью борьбы с нацистской пропагандой накануне Второй мировой войны. Этот закон устанавливает, что, как правило, любое лицо (включая организацию), действующее в качестве агента, представителя или сотрудника, или действующее по просьбе или под контролем иностранного (государственного или частного) субъекта, считается "иностранным агентом" и обязано зарегистрироваться в реестре Министерства юстиции США (DOJ). То есть это закон, требующий регистрации, что может привести к "негативной маркировке" зарегистрированного лица или организации, но не накладывает формальных ограничений на возможность частных игроков или НКО действовать для достижения целей в общественном пространстве (или получать финансирование для этого). С середины 60-х годов до 2016 года было относительно мало случаев применения этого закона. В последние годы произошло возрождение использования этого закона на фоне свидетельств о вмешательстве России в выборы 2016 года. Тем не менее, существует критика этого закона, его формулировка считается общей и неопределенной, что позволяет властям интерпретировать его и использовать его предвзято против своих критиков. В любом случае, кажется, что FARA служит источником вдохновения для множества законодателей по всему миру, которые стремятся разобраться с вопросом "иностранного влияния" в своей стране.
По запросу председателя комитета и депутата Элахара, Центр исследований и информации Кнессета подготовил обширный обзор аналогичных процедур в разных странах мира, который был опубликован 30.09.2025 (далее – отчет МММ). Из обзора видно, что в большинстве стран, ответивших на запрос МММ (22 из 33 стран, а также в Европейском Союзе), в настоящее время нет специальных мер, накладывающих конкретные обязательства на организации, получающие финансирование от иностранных субъектов.
Что касается стран, которые решили регулировать этот вопрос, существует различие между типичным подходом в западных демократиях и подходом в других странах. Когда речь идет о западных демократиях, как правило, это делается в виде регулирования, направленного в основном на продвижение прозрачности. Таким образом, в трех известных западных странах, которые были исследованы – США, Великобритания и Канада – существуют нормы, которые устанавливают требования к прозрачности, регистрации и отчетности для местных органов, действующих от имени или под руководством иностранных субъектов, что иногда также касается финансирования, как подробно описано в обзоре. В этом контексте следует отметить, что в Венгрии ранее существовал закон, касающийся отчетности и прозрачности (без дополнительных формальных ограничений), но касался только организаций гражданского общества и источников их финансирования, аналогично тем мерам, которые в настоящее время уже существуют в Государстве Израиль. Венгерский закон был отменен в 2021 году после того, как Суд Европейского Союза установил, что он противоречит основным правам и принципам, закрепленным в Европейской конвенции. В небольшом количестве стран – Россия, Никарагуа, Сальвадор, Тайвань и Индия – были установлены, помимо обязательств по регистрации и отчетности, также требования, ограничения и запреты, применимые к субъектам, получающим иностранное финансирование.

1 Европейская комиссия против Венгрии, Дело C-78/18 (18 июня 2020 года) – Суд Европейского Союза.

3

Предложенное решение
Как упоминалось ранее, предложенное решение в редакции председателя состоит из четырех основных компонентов, касающихся налогообложения пожертвований от иностранных государственных субъектов, установления повышенного сбора за обращения в Верховный суд, наложения финансовых штрафов и добавления оснований для ликвидации некоммерческих организаций. В этот момент я подробно представлю изменения в этом порядке.

1. Налоги на пожертвования от иностранных государственных субъектов: В редакции законопроекта, утвержденного на предварительном чтении, предлагалось установить налог в размере 80% на все пожертвования, полученные некоммерческой организацией от иностранного государственного образования, если не выполняется одно из трех исключений: это пожертвование для "государственного учреждения", чей годовой оборот не превышает 100,000 шекелей; некоммерческая организация финансируется государством, или министр финансов, с согласия финансового комитета Кнессета, освободил от уплаты налога конкретное пожертвование по особым обстоятельствам. Сейчас, в редакции председателя, предлагается, чтобы некоммерческая организация, которая обязана отчитываться о пожертвовании от иностранного государственного образования согласно разделу 36а Закона, должна будет выбрать один из двух вариантов: а. Отказаться от освобождения от налога, предоставленного ей согласно разделу 9(2) Закона о подоходном налоге [новая редакция] в отношении “иностранных” пожертвований, которые она получила. Это означает, что некоммерческая организация будет обременена "корпоративным налогом" согласно разделу 126(а) Закона о подоходном налоге за это пожертвование, ставка которого составляет сегодня 23%. б. Приложить декларацию к годовой отчетности, подаваемой некоммерческой организацией в реестр некоммерческих организаций, в которой она обязуется в течение 3 лет избегать действий, охватываемых несколькими законами, таким образом, фактически она будет обязана воздержаться, среди прочего, от следующих действий: действовать в Кнессете; причинять реальный вред достоинству Кнессета или его членов; критиковать политику правительства на пресс-конференции, в интервью, в публичной речи, в эфире, в газете или книге; участвовать в демонстрации или шествии с политическим характером; осуществлять "выборную деятельность." Также предлагалось на заседании комитета добавить обязательство избегать дополнительных действий: дестабилизация Израиля, призывы к бойкоту, отрицание еврейской идентичности государства и сотрудничество с признанными террористическими организациями или отдельными их членами. Если некоммерческая организация нарушит свои обязательства, она будет обременена двойным "корпоративным налогом" на пожертвования, полученные от иностранных государственных субъектов, в размере 46% (вместо 23%), и будет подвергнута финансовым штрафам и, возможно, даже ликвидации.
2. Жалобы в Верховный суд:
   В редакции законопроекта, утвержденного на предварительном чтении, предлагалось установить, что некоммерческая организация, основное финансирование которой (более 50%) поступает от иностранного государственного субъекта, не сможет подать иск в суд, если она не финансируется государством.
   Сейчас, в редакции председателя, предлагается отказаться от требования о основном финансировании и установить, что любая некоммерческая организация, которая в одном из трех последних годовых отчетов сообщила о получении пожертвования от иностранного государственного субъекта, будет обязана уплатить повышенный сбор для подачи иска в Верховный суд (размер сбора будет установлен в ходе заседаний комитета). В отличие от любого другого лица или организации, которые в настоящее время обязаны уплачивать сбор в размере 2,092 шекеля, установленный правилами (пункт 24 приложения к правилам судов, 5767–2007).
3. Финансовые штрафы:
   Предлагается добавить в Закон о некоммерческих организациях главу, касающуюся финансовых штрафов (которая не была включена в текст предварительного чтения), и установить, что на некоммерческую организацию может быть наложен финансовый штраф за нарушение обязательств по отчетности и публикации, касающихся пожертвований от иностранных государственных субъектов согласно Закону о раскрытии информации. В соответствии с действующим законодательством, нарушение этих разделов является правонарушением строгой ответственности, и колебание юридического статуса некоммерческой организации и каждого человека, ответственного за нарушение – штраф в размере до 29,200 шекелей (раздел 64а Закона о некоммерческих организациях).
   Также предлагается установить, что нарушение обязательств согласно вышеуказанной декларации, если некоммерческая организация решила ее подписать, также может привести к наложению финансового штрафа регистрацией. Размер финансовых штрафов еще не установлен и, как ожидается, будет обсужден в комитете.
4. Основания для ликвидации:
   Раздел 49 Закона о некоммерческих организациях подробно описывает основания, по которым суд первой инстанции может распорядиться о ликвидации некоммерческой организации. В редакции председателя предлагается добавить два новых основания в этот список (также этот вопрос не был включен в текст предварительного чтения): Первое предлагающее основание – это наложение двух финансовых штрафов на некоммерческую организацию в течение 3 лет. То есть, 2 нарушения обязательств по отчетности и публикации или обязательств, которые была подписана некоммерческой организацией, в течение трех лет.
   Второе предлагающее основание – если некоммерческая организация умышленно опубликовала публичный призыв к бойкоту Государства Израиль, согласно определению в Законе о предотвращении ущерба Государству Израиль путем бойкота, 5771–2011, в обстоятельствах, при которых существует разумная вероятность, что призыв некоммерческой организации действительно приведет к бойкоту.
   Перед завершением этой главы стоит отметить, что хотя текст, утвержденный на предварительном чтении, касался только некоммерческих организаций, председатель и инициатор рассматривают возможность применения вышеупомянутых положений (или части из них) также и к компаниям, действующим в общественных интересах. Темы для обсуждения
5. Предложенный текст приводит к значительному ограничению свободы слова и права на ассоциацию. Существование активного и разнообразного гражданского общества, включающего различные некоммерческие организации, в том числе организации, продвигающие права человека или критические позиции в отношении правительства или государства, является основополагающей характеристикой демократического общества. На конституционном уровне израильское право признало свободу ассоциации как конституционное право, обладающее большой важностью, которое означает право отдельного лица объединяться с другими для продвижения общих целей, включая политические, социальные и аналогичные цели. Как отметил президент Шамгар, право на ассоциацию является "условием, без которого не может существовать демократия" (Агент 1282/93 Регистратор НКО против Каханы, ПД 47(4) 100, абз. 6 его решения (1993)). Более того, свобода ассоциации включает в себя свободу слова, поскольку во многих случаях организация является эффективным средством выражения частных лиц, которые ее составляют. Организация в виде НКО также предоставляет возможность часто выразить мнение для меньшинств, которые не являются частью правительства, и в этом смысле продвигает принципы плюрализма и расширяет "рынок идей".
   Наложение серьезных ограничений на гражданское общество подрывает эти права и, как правило, является характерной чертой недемократических обществ. Несмотря на вышесказанное, даже в демократии могут возникнуть ограничения прав, таких как право на ассоциацию и свободу слова, ради достижения важных общественных интересов, включая, в определенных обстоятельствах, реагирование на недопустимые вмешательства со стороны иностранных субъектов, особенно враждебных, в происходящее в стране, особенно в политической сфере.

5

Согласно предлагаемому здесь регулированию, предлагается наложить два значительных ограничения на деятельность некоммерческих организаций, получающих финансирование от иностранных государственных образований, которые по своей природе ограничат право на ассоциацию и свободу слова их членов, работников и сторонников – одно ограничение в налоговой сфере, другое – в сфере сбора при подаче жалоб в Верховный суд: а. Что касается предложенного налога – как правило, некоммерческие организации, НКО и учреждения, не предназначенные для получения прибыли, являются юридическими субъектами, которые согласно закону, их деятельность организована для достижения общественных целей без намерения получения прибыли. В соответствии с разделом 9(2) Закона о подоходном налоге, такие организации как правило пользуются освобождением от налога на свои доходы на основании их определения как "государственных учреждений", чья деятельность направлена на "общественную цель" (за исключением бизнес-доходов или дивидендов). Согласно предлагаемому регулированию, некоммерческие организации, получающие финансирование от иностранных государственных образований и не подписывающие упомянутую декларацию, "потеряют" указанное освобождение и будут обязаны платить корпоративный налог на "иностранные" пожертвования, получаемые ими (по ставке 23% сегодня). Несмотря на то что речь идет о налоге по более низкой ставке, чем предложенная первоначально в законопроекте, однако, как указывалось также в представленных инициативных документах комитета, в ряде случаев этот налог может привести к потере всей пожертвования из-за нежелания иностранных государственных образований выделять около четверти своих пожертвований в государственную казну. Тем не менее, даже если пожертвования не прекратятся полностью, этот налог неизбежно приведет к уменьшению финансовых ресурсов некоммерческих организаций, получающих средства от иностранных государственных образований, и поставит их в гораздо более тяжелое положение, чем практически все другие некоммерческие организации в Израиле, которые не обязаны уплачивать такой налог.
Более того, как разъясняется ниже, предлагаемый механизм декларации, который, как предполагается, позволяет некоммерческим организациям, которые "не являются политическими", получать освобождение от налога, наносит еще один удар по свободе слова некоммерческих организаций, запрещая им критиковать правительство и даже ограничивая их свободу действий в ряде областей.
б. Повышенный сбор за подачу жалоб в Верховный суд – как упоминалось, согласно предложенному, некоммерческие организации, которые сообщили в одном из трех последних годов о получении пожертвования от иностранного государственного образования за пределами, который определит комитет, будут обязаны уплатить повышенный сбор для подачи жалобы в Верховный суд, вместо сбора в размере 2,092 шекелей, установленного для всех других истцов. В этом контексте следует подчеркнуть, что сегодня сборы за судебное разбирательство определяются правилами в зависимости от типа суда и типа процедуры, в которой идет речь. В законопроекте впервые предложено установить законом, что два истца, подающие одинаковый иск в Верховный суд, будут оплачивать разные сборы только на основании идентичности их дарителей. В отличие от налогового регулирования, повышенный сбор будет применяться также к некоммерческим организациям, которые подписали декларацию о том, что они "не являются политическими", как, например, некоммерческие организации, занимающиеся социальным обеспечением или образованием.
Более того, чем выше будет определённый сбор, тем большее опасение, что это повлияет и на право доступа к судебным инстанциям таких некоммерческих организаций. Право доступа к судебным инстанциям в Израиле не закреплено очевидным образом в основополагающих законах, но было признано как основное право в ряде судебных решений. В этом случае, установление высокого сбора может значительно затруднить некоммерческим организациям возможность обратиться в Верховный суд и наложит на них серьезные ограничения в осуществлении права, предоставленного любой другой организации – обращаться в суд против конкретного административного действия.
Это две весьма значительные ограничения на деятельность некоммерческих организаций, получающих пожертвования от иностранных государственных образований, которые, как показала обзор МММ, являются крайне нетипичными с точки зрения сравнительного анализа. Как упоминалось выше, из обзора видно, что в большинстве стран, которые были исследованы, нет ограничений относительно иностранного финансирования, получаемого некоммерческими организациями или другими субъектами, хотя, в тех западных демократиях, где существуют ограничения на субъекты внутри страны, имеющие связи с внешними факторами, эти регулирования, как правило, требуют лишь регистрации и прозрачности, как то регулирование, которое уже существует в Израиле.

6

Следует отметить, что в международных трибуналах и органах, которые изучали положения о прозрачности в отношении иностранного финансирования, было установлено, что наличие таких положений о прозрачности может ограничить право на ассоциацию, среди прочего, из-за бремени, которое они накладывают на обычную деятельность этих организаций, а также из-за "маркировки", которая может отпугнуть и местных дарителей от возможности поддержки этих организаций.
Таким образом, наложение финансового бремени на такие некоммерческие организации и ограничение их доступа в суд являются крайней и серьезной мерой.
Предлагается, чтобы комитет рассмотрел сложности, связанные с установлением серьезных ограничений на права указанных некоммерческих организаций и их членов и сторонников на свободу ассоциации и свободу слова.

2. Существует много сомнений относительно того, соответствуют ли предлагаемые ограничения заявленной цели закона – борьба с субъектами, являющимися "агентами изменения" от иностранного государства.
   В пояснительной записке к законопроекту разъясняется, что "целью данного законопроекта является уменьшение непрямого влияния правительств и иностранных государственных образований на Государство Израиль. Это влияние, среди прочего, проявляется в прямой финансовой поддержке некоммерческих организаций в Израиле, которые действуют как агенты изменения от этих образований". Однако предположение о том, что при получении финансирования от иностранного государственного образования НКО автоматически и незамедлительно становится "агентом изменения" этого иностранного образования, что оправдывало бы наложение на нее жестких ограничений, лишено фактической основы и вызывает множество сомнений.
   Во-первых, это категорическое предположение не соответствует типичному способу работы некоммерческих организаций. Как известно, некоммерческая организация обязана действовать в соответствии с законом только для продвижения своих зарегистрированных целей. Эти цели часто были зарегистрированы до сбора пожертвований и должны быть законными. Натуральное течение событий приводит к тому, что некоммерческая организация возникает прежде всего для продвижения идеологии и ценностей своих членов, и только затем находит дарителей, для которых эти ценности важны. Соответственно, даже если доноры, как иностранные, так и местные, могут как-то повлиять на деятельность организации, нельзя с уверенностью сказать, что каждая НКО обязательно будет считаться "агентом изменения" личных интересов этих доноров, без индивидуальной оценки характера связи между каждой НКО и ее донорами. Эти замечания особенно важны в ситуациях, когда поступающие средства от иностранных доноров составляют лишь небольшую часть бюджета организации или когда средства поступают от многочисленных иностранных источников из разных стран. Для иллюстрации предположим, что определенная НКО получает 20% от своего бюджета из государства A, 10% из государства B, 10% из государства C, 30% от благотворительного фонда, 20% от крупной компании местной экономики, и оставшиеся 10% от краудфандинга. Как можно утверждать, что она является "агентом изменения" от такого или иного государства? О каком государстве идет речь? Почему нельзя считать ее "агентом изменения" от фонда или коммерческой компании? Более того, как следует из сравнительного анализа и регулирования, упомянутого в отчете МММ, предположение о том, что местная НКО, получающая средства от внешнего субъекта, становится "агентом изменения" от него, вряд ли принимается в западных демократических странах. Как уже сказано, даже в тех странах, где существуют особые требования к прозрачности и регистрации, они действуют лишь тогда, когда, как фактический вопрос, местный субъект действительно представляет или является агентом иностранного фактора. Тот факт, что местный субъект получает финансирование от иностранного фактора, может быть одной из форм подобного контроля, но не является центральной частью законодательной регламентации и, как правило, не может служить основанием для категорической интерпретации о том, что субъект становится "агентом" иностранного образования, как это предлагается в данном законопроекте.

Так, например, в решении суда Европейского Союза от 2020 года по венгерскому закону о прозрачности, упомянутому выше, суд отметил, что даже если усиление прозрачности источников финансирования является законной целью, предположение о том, что само получение иностранного пожертвования подразумевает действие в интересах иностранногоэквивалента, противоречит венгерскому интересу – это ошибочное и не обоснованное предположение.

В связи с вышеизложенным, предлагается, чтобы комитет рассмотрел обоснованность наложения такого широкого ограничения на деятельность НКО, которая, похоже, не соответствует озвученной цели законопроекта – предотвратить действия иностранных государственных образований через представителей, являющихся "агентами" от их имени. 3. Существует опасение о нарушении равенства между НКО, получающими финансирование от иностранного государственного образования, и НКО, получающими иное иностранное финансирование, а также между НКО и другими субъектами.
Как уже упоминалось, предлагаемые ограничения, подобно ныне существующим положениям о прозрачности, направлены только на определенную группу субъектов – НКО, получающие финансирование от иностранных государственных образований. Это сосредоточение вызывает трудности в двух основных аспектах: Во-первых, если цель законопроекта действительно заключается в сокращении влияния иностранных государственных образований на Государство Израиль, тогда логика регламентации в первую очередь должна применяться к фактором, представляющим непосредственно иностранные государства, таким как дипломаты и лоббисты, действующие от их имени. В отношении них нет сомнений в том, что у них нет своей идеологии и что их цель – представлять иностранное государство и действовать от его имени. Соответственно, в свете цели регламентации наблюдается аномалия в его применении только к НКО и не к другим субъектам, которые явно являются "агентами" иностранных факторов. Хотя подобные субъекты зачастую также уплачивают налоги в соответствии с действующим законодательством, они не обязаны согласно предлагаемому закону уплачивать повышенный сбор за подачу запроса. Во-вторых, предложенный законопроект касается только пожертвований от иностранных государственных образований и не распространяется, когда НКО получает пожертвования от иного внешнего фактора – корпорации или частного лица. Из пояснительной записки видно, что различие между иностранным государственным образованием и иным внешним фактором основано на представлении о том, что пожертвование от иностранного государственного образования воспринято как "более угрожающее" суверенитету государства, чем ситуация, когда средства переводятся частными факторами. Это связано с ожиданием, что страны будут общаться друг с другом исключительно дипломатическими методами. Действительно, уже в регламентации прозрачности, закрепленной сейчас в законодательстве, существуют обязательства по отчетности и прозрачности только в отношении средств, получаемых от иностранных государственных образований, но не в отношении средств, получаемых от частных внешних факторов. Однако предлагается, чтобы комитет рассмотрел, насколько это различие соответствует базовой логике предлагаемого регулирования, которое не ограничивается только установлением требований о прозрачности раскрытия или отчетности о финансировании от иностранного государственного образования, но также добавляет фактические ограничения на деятельность НКО.

4

Таким образом, в FARA в США закреплено, что агент иностранного фактора – это тот, кто действует под руководством или контролем иностранного фактора, или чьи действия находятся под полным или частичным контролем, управлением, финансовым контролем или субсидированием иностранного фактора; в британском законе устанавливается, что в отношении местных факторов, которые "получают 'указания' для выполнения определенных действий в Британии", такие указания могут быть даны официально (например, через контракт) или неофициально, в рамках соглашения "что-то за что-то"; согласно новому канадскому закону, будут налагаться требования к регистрации и прозрачности только на юридическое лицо или человека, который заключает соглашение с иностранным фактором и действует по указаниям или в связи с ним. Аналогично, инициатива по директиве, которая сейчас рассматривается в Европейском Союзе, предлагает занятие "представительством интересов" от третьих стран.

Как не раз отмечалось в ходе обсуждений комитета, в основе предлагаемого регулирования лежит представление о том, что к факторам, стремящимся воздействовать извне на израильское общество, следует относиться иначе, потому что именно граждане Израиля должны определять, как должна управляться страна, а не люди извне, и что иностранные средства могут "исказить политическую игру". На первый взгляд, логика, касающаяся защиты "аутентичного общественного дискурса", применима не только к НКО, получающим пожертвования от иностранного государственного образования, но также и к НКО, получающим пожертвования от других иностранных факторов, таких как крупные корпорации или иностранные олигархи. И они также не являются гражданами Израиля и не входят в израильское политическое сообщество, и они также могут использовать средства, переводимые в страну, чтобы влиять и продвигать политику, выгодную им. Это различие еще больше подчеркивает опасение о нарушении равенства, особенно учитывая следующий факт: согласно материалам, полученным комитетом, и заявлению в ходе предыдущих законодательных дискуссий, касающихся прозрачности пожертвований от иностранных государственных образований, значительная часть некоммерческих организаций, связанных с позициями текущей оппозиции, получает большее финансирование от иностранных государственных образований, чем некоммерческие организации, связанные с текущими позициями коалиции, которые не получают финансирования от иностранных государственных образований, хотя некоторые из них значительно финансируются частными зарубежными факторами. Это значит, что в итоговом измерении – предлагаемых регламент так или иначе должен будет большую часть времени касаться только тех некоммерческих организаций, которые относятся к одной стороне политической карты и выступают против текущей власти. В этом контексте стоит напомнить, что согласно судебной практике, результативное нарушение равенства также может иметь место в случае, когда нет намерения дискриминировать – "доказательство запрещенной дискриминации не требует учёта того, намеревались ли авторы нормы дискриминировать, а лишь факт, если был создан результат, который фактически дискриминирует." В общем, равенство измеряется также по критерию результата. Если по критерию результата наблюдается дискриминация между теми, кто находится в одной группе равенства, и нет релевантной разницы для различий между ними, значит, перед нами несоответствующая дискриминация.
Тем не менее, предложенное регулирование создает неравенство в описанных выше аспектах между пострадавшими более НКО и другими НКО или субъектами, которые имеют связи с факторами, находящимися вне Израиля. Предлагается, чтобы комитет рассмотрел эти трудности.

5

Существует опасение, что предлагаемый механизм декларации лишь усугубляет воля на ущемление прав вместо его уменьшения. Как предложено, некоммерческая организация, получившая пожертвование от иностранного государственного образования, сможет получить освобождение от нового налога, если подпишет декларацию, в которой заявит, что на протяжении 3 лет не будет предпринимать никаких действий с "политическим" характером, включая любое действие в Кнессете, выражение критики правительства, участие в демонстрациях и т.д. Предоставление возможности подачи декларации на первый взгляд является смягчением регулирования, которое должно обойти стороной некоммерческие организации, занимающиеся неполитической деятельностью, такими как организации социальной помощи или образования. Тем не менее, на практике добавление такого исключения лишь ухудшает ситуацию, настаивая на нарушении свободы слова некоммерческих организаций и их членов, а также компрометируя всю общественную дискуссию. Это связано с несколькими причинами: Во-первых, условия для получения освобождения от налога во многом основаны на вопросе, является ли некоммерческая организация оппозиционной власти, любой власти. Таким образом, в соответствии с предложенным, для получения освобождения от налога некоммерческая организация должна будет заверить, среди прочего, что не будет критиковать политику правительства и не будет участвовать в демонстрациях "с политическим характером". Результат – некоммерческие организации, не имеющие политической деятельности, или некоммерческие организации, близкие к власти и поддерживающие ее, не нуждаются в демонстрациях для продвижения своей идеологии и смогут подписать декларацию и получать финансирование от иностранного государственного образования без налогообложения, в то время как оппозиционные НКО, стремящиеся критиковать правительство и демонстрировать против него, не смогут подписать декларацию. Действительно, в американской судебной практике многократно было установлено, что дискриминация на основе взгляда ("viewpoint discrimination") между теми, кто "дорожит" о своих ограничениях, и теми, кто против власти – считается самым тяжким нарушением прав, поскольку оно затрагивает основные цели свободы слова, прежде всего развитие рынка идей и раскрытие правды, а также продвижение демократического режима.
Как отметил судья Ландой, "власть, которая забирает себе право устанавливать, что хорошо для граждан, в конечном итоге устанавливает, что хорошо для граждан думать; и нет большей противоположности истинной демократии, которая не 'кормил' сверху" (Высший Суд 243/62 Студия фильмов в Израиле Ltd против Гари, ПД 16 2407, 2416 (1962)). Во-вторых, механизма декларации фактически может подвергнуть некоммерческие организации санкциям, двойному налогу, финансовым штрафам и даже ликвидации, если они их нарушат, и, следовательно, ожидается, что он создаст "сдерживающий эффект" и значительно ограничит действия НКО, подписывающей декларацию. Следовательно, даже для некоммерческой организации, как правило, не занимающейся "политическими" вопросами и не действующей в Кнессете, может возникнуть необходимость действовать в Кнессете для получения бюджета или выражения мнения по определенному законодательству в области своей экспертизы (например, НКО, помогающая подросткам с рисками, которая захотела бы представить данные Комитету по образованию для содействия процессу формирования политики комитета). Посмотреть также примеры, которые могут указывать на ненамеренное нарушение, связано с действиями, нехарактерными для повседневной практики. Например, НКО, работающая с вопросами прав женщин и публикующая пост о недостаточном представительстве женщин в государственных учреждениях, может быть расценена как критикующая правительство. Организация, которая в повседневной жизни занимается помощью жертвам Холокоста, осуществляющая разовую кампанию для оказания помощи жертвам Холокоста, у которых нет денег, может нарушить запрет на критику правительства или запрет на действия в Кнессете.
Кроме того, тот факт, что предлагаемые ограничения, которые должны быть наложены на НКО, являются неопределенными и архаичными (такие как "организация публичной встречи с политическим характером", "критика политики" государственных учреждений публично или "избегания настоящей ущерба к чести Кнессета или его членов") только усугубляет упомянутый "сдерживающий эффект" на её работу и вызывает опасения по поводу выборочного правоприменения. В частности, когда стоит вопрос, когда действия представителей, идентифицируемых с НКО, будут считаться действиями самой НКО. Например, достаточно ли того, что директор НКО критикует правительство или участвует в демонстрации, чтобы это связывалось с самой НКО? Если кто-то приходит на демонстрацию в футболке НКО, в которой он не работает, или в которой он не является формальным членом, будет ли это ассоциироваться с самой НКО? В заключение, предложенный механизм декларации значительно усугубляет нарушение свободы слова и права на ассоциацию во множестве аспектов и порождает опасения о наличии "сдерживающего эффекта" и неравномерном применении.

5. Уместно ли принимать специальный раздел о финансовых штрафах только в соответствии с нарушениями, связанными с иностранным финансированием? Как уже было упомянуто выше, в редакции председателя предлагается добавить новую главу к Закону о некоммерческих организациях, касающуюся финансовых штрафов, которая будет касаться только нарушений, связанных с получением пожертвований от иностранных государственных образований. На данный момент многие действующие нормы Закона о некоммерческих организациях закреплены как уголовные запреты, их нарушение является уголовным правонарушением, и у регистратора некоммерческих организаций нет полномочий накладывать штрафы на НКО. В соответствии с этим законодательство установило, что даже нарушение обязательств по Закону о раскрытии информации, возлагаемых на некоммерческие организации (в отличие от НКО), будет принудительно вводиться через штрафы (раздел 64а Закона о некоммерческих организациях).

6 Сравните с критикой Европейского суда по правам человека на предыдущий закон о иностранных агентах в России, который установил только положения о прозрачности, но сформулированный так, что способствовал затруднениям соблюдения прав и давления на организации, и привел к тому, что даже организации, которые не считали свое поведение политическим, отказывались от иностранного финансирования (Европейский суд по правам человека по делу Россия, абз. 167-168).