Законопроект П/586/25: Предложение закона о внесении изменений в закон о полиции (№ 44) (Отдел расследования полицейских), 5786-2026

Законопроект о внесении поправки в Указ о полиции (Отдел по расследованию деятельности сотрудников полиции), 5783–2022

Позиция Израильского института демократии

13 июля 2023 года 24 тамуза 5783

Члену Кнессета Симхе Ротману, председателю Комитета по Конституции, законодательству и судопроизводству Членам Комитета по Конституции, законодательству и судопроизводству

Тема: Законопроект о внесении поправки в Указ о полиции (Отдел по расследованию деятельности сотрудников полиции), 5783–2022

---

Мы выступаем против рассматриваемого Законопроекта и считаем, что его следует отклонить, поскольку он означает посягательство на независимость обвинения и создание угрозы преследования за борьбу с коррупцией органов власти. Ниже кратко изложено наше заключение.

1. В воскресенье, 16 июля 2023 года, состоится обсуждение рассматриваемого Законопроекта. Законопроект предлагает внести два изменения в полномочия и статус Отдела по расследованию деятельности сотрудников полиции (далее — «МАХаШ» (מח"ש)). Во-первых, Законопроект предлагает вывести МАХаШ из структуры прокуратуры и «подчинить его непосредственно Министру юстиции и Генеральному директору Министерства, включая назначение начальника Отдела». Во-вторых, Законопроект предлагает наделить МАХаШ полномочиями расследовать правонарушения прокуроров Государственной прокуратуры по определению в Законе об уголовном судопроизводстве [консолидированный текст], 5742–1982, то есть «Государственного прокурора, его заместителя, окружных прокуроров и иных прокуроров Государственной прокуратуры». По утверждению Законопроекта, его цель — обеспечить «беспристрастное расследование» в отношении «высокопоставленных сотрудников полиции» и «работников прокуратуры», что, по заявлению авторов, в настоящее время невозможно из-за «тесных рабочих связей» между полицией и прокуратурой.

2. Мы также признаём, что в израильском механизме рассмотрения жалоб на сотрудников полиции имеются пробелы, требующие реформирования; практические предложения в этой связи, в том числе относительно укрепления независимости МАХаШа, — см.: Гай Лориа, «Дефицит подотчётности в системе рассмотрения жалоб на сотрудников полиции в Израиле», Право, общество и культура, 4 (2021). Мы также полагаем, что необходимо совершенствование механизма контроля над прокурорами — в частности, путём укрепления Уполномоченного по жалобам граждан на представителей государства в судах, в том числе посредством наделения его полномочиями проводить системные плановые проверки, а также укрепления независимости самого уполномоченного; см. по этому вопросу: Гай Лориа под руководством Мордехая Кремницера, «Надзор за правосудием: реформы в судебной власти и органах обвинения» (2011).

3. Однако рассматриваемый Законопроект не направлен на это и посягает на независимость обвинения в Израиле — путём сочетания двух предлагаемых изменений в полномочиях и статусе МАХаШа.

4. Во-первых, подчинение МАХаШа Министру юстиции с одновременным предоставлением Министру полномочий назначать начальника МАХаШа может нанести ущерб независимости МАХаШа. В настоящее время МАХаШ входит в структуру Министерства юстиции и находится в профессиональном подчинении Государственного прокурора; его начальник является опытным прокурором в звании окружного прокурора и избирается по конкурсу. Таким образом сохраняется независимость МАХаШа — как в его расследовательской, так и в обвинительной деятельности (о принципах независимости и тщательности расследований в отношении сотрудников полиции см.: Лориа, «Дефицит подотчётности...», с. 423). Подчинение МАХаШа Министру и предоставление Министру полномочий назначать его начальника способно нанести ущерб независимости его усмотрения при исполнении своих функций, поскольку профессиональные соображения МАХаШа будут замещаться — или по меньшей мере смешиваться — с политическими соображениями Министра. В нынешних условиях подчинение МАХаШа Министру способно позволить лицам, находящимся на различных стадиях расследований и судебных процессов, влиять через Министра на расследования в отношении сотрудников полиции. Например — посредством возбуждения расследования против сотрудника полиции в качестве мести за надлежащее исполнение им своих функций при расследовании дел в отношении публичных должностных лиц; либо посредством уклонения от расследования сотрудника полиции, содействовавшего срыву расследования в отношении публичного должностного лица, — и так далее. Передаваемый сигнал может звучать так: избегайте тщательных расследований публичных должностных лиц, подозреваемых в коррупции, иначе пострадаете. Последствия для борьбы с коррупцией органов власти, для образа полиции и доверия к ней со стороны общества будут разрушительными.

5. Во-вторых, закрепление за МАХаШем — в условиях его нового подчинения Министру юстиции — полномочий расследовать прокуроров Государственной прокуратуры также нанесёт ущерб независимости прокуроров. Подрыв независимости МАХаШа способен повлиять на характер расследований прокуроров. Расследование правонарушений прокуроров должно вестись справедливо, профессионально и независимо, в соответствии с законом — как и расследование любого другого правонарушения. Если независимость МАХаШа будет нарушена и политический деятель получит возможность влиять на его расследования, эти расследования рискуют превратиться в инструмент преследования прокуроров, что будет сдерживать их при исполнении своих функций и тем самым подорвёт независимость уголовного обвинения в Израиле (см.: Лориа, «Надзор за правосудием», с. 189). Сам факт выдвижения Законопроекта наносит ущерб статусу и репутации органов государственного обвинения, поскольку Законопроект способен создать впечатление, что речь идёт о «преступной» группе.

6. Для того чтобы уголовное обвинение принимало решения о предъявлении обвинительных заключений исключительно исходя из правовых соображений, оно должно быть независимо в своих решениях от посторонних соображений и субъектов, включая выборных должностных лиц и правительство. Иными словами, обвинитель обязан в каждом конкретном случае руководствоваться независимым усмотрением в соответствии с фактическими обстоятельствами, законом и политикой обвинения — без подчинения указаниям или политике Министра, — во имя реализации принципа верховенства права и равенства перед законом (см.: «Независимость уголовного обвинения», Директивы Юридического советника правительства 4.1001). Следовательно, в случае принятия рассматриваемый Законопроект серьёзно подорвёт независимость обвинения и принцип верховенства права.

7. В заключение: Законопроект наносит ущерб борьбе с коррупцией органов власти и правоохранительным органам, а также их репутации, и тем самым — верховенству права и равенству перед законом. Он способен привести к политизации государственного органа, наделённого полномочиями расследовать и привлекать к уголовной ответственности. Опасность, которую создаёт подобная ситуация для демократического строя, и паралич, к которому этот шаг может привести в деятельности полиции и прокуратуры при исполнении ими важной функции расследования и преследования коррупционных преступлений в органах власти, — не имеют аналогов.

8. Трудно игнорировать общий контекст Законопроекта и систематические попытки делегитимизации и подрыва деятельности всей судебной системы — судов, юридических советников и обвинения. Политизация органа, осуществляющего расследование и обвинение, является в данном случае по существу первым шагом к уничтожению правового процесса политическими средствами.

9. По этим причинам Законопроект надлежит категорически отклонить.

С уважением,

Проф. Мордехай Кремницер

Д-р Гай Лориа

Д-р Амир Фокс

Израильский институт демократии