Законопроект П/586/25: Предложение закона о внесении изменений в закон о полиции (№ 44) (Отдел расследования полицейских), 5786-2026

Захват МАХАШ «сверху вниз»: Полномочия по обеспечению правопорядка и Закон о полицейском надзоре

Справочный материал к Законопроекту о поправке к Указу о полиции (Отдел расследований деятельности полицейских), 5782-2022

Автор: адвокат Тал Леллель Юридическое консультирование: адвокат Итай Мак

---

Введение

В последние годы правительство Биньямина Нетаньяху предпринимает систематические и непрерывные усилия по сосредоточению политической власти, распространяющиеся на институты, ответственные за обеспечение правопорядка в Израиле. Этот процесс особенно ярко проявляется в полиции. Он значительно ускорился при Министре национальной безопасности Итамаре Бен Гвире: наблюдается глубокое и нарастающее вмешательство в работу полиции и механизмы надзора за ней, коренным образом изменяющее баланс полномочий между профессиональным и политическим уровнями и подрывающее такие фундаментальные принципы, как независимость правоохранительных органов и верховенство закона.

Настоящий документ сосредоточен прежде всего на последствиях данного процесса для свободы протеста, однако рассматриваемый ущерб носит более широкий характер и затрагивает функционирование механизмов обеспечения правопорядка и саму структуру демократического режима.

Текущий Законопроект депутата Кнессета Моше Саада, целью которого является подчинение МАХАШ политическому уровню, представляет собой очередной этап процесса законодательных изменений. С завершением захвата полиции «сверху» посредством Министра национальной безопасности, данное предложение стремится завершить процесс «сверху» путём отделения МАХАШ от прокуратуры и передачи полномочий органу, фактически контролируемому Министром юстиции.

Действующий закон и статус МАХАШ

МАХАШ (Отдел расследований деятельности полицейских) закреплён в Указе о полиции [Новая редакция], 5731-1971 (статьи 49т–49ка), где определены его полномочия и функции. Речь идёт о подразделении, действующем в составе Государственной прокуратуры и профессионально и организационно ей подчинённом. Во главе подразделения стоит лицо, приравненное к окружному прокурору и входящее в состав старшего управленческого форума прокуратуры. Глава МАХАШ избирается конкурсной комиссией при Комиссии государственной службы. МАХАШ уполномочен расследовать определённые уголовные преступления, совершённые полицейскими, а также гражданскими лицами, подозреваемыми в совершении преступления совместно с полицейскими, когда основным исполнителем является полицейский, а также сотрудниками Общей службы безопасности (ШАБАК).

Законопроект — политизация МАХАШ и передача полномочий Министру юстиции

Согласно Законопроекту, МАХАШ прекратит существование как подразделение в составе прокуратуры и будет подчинён Министерству юстиции как отдельная структура. Соответственно, ключевые полномочия, до настоящего времени принадлежавшие юридическому советнику правительства и Государственному прокурору, будут переданы новому главе МАХАШ, который будет назначен под прямым политическим влиянием, как описано ниже.

Предлагаемый состав комиссии по отбору главы МАХАШ обеспечивает Министру юстиции встроенное большинство через его прямых и косвенных представителей. В комиссию войдут: генеральный директор Министерства юстиции или его представитель; адвокат, назначенный Министром юстиции (с консультацией с Государственным общественным защитником); представитель академии, назначенный Комиссионером государственной службы (с консультацией с генеральным директором Министерства юстиции); судья или адвокат в отставке, назначенный генеральным директором Министерства юстиции (с консультацией с Комиссионером государственной службы); и Комиссионер государственной службы или его представитель. Генеральный директор Министерства юстиции, фактически прямое политическое назначение министра, становится ключевым участником назначения трёх из пяти членов комиссии, что обеспечивает министру решающее влияние на выбор руководителя.

Речь идёт о предложении, лишённом какой-либо фактической основы. С момента создания МАХАШ в 1992 году тема обращения с жалобами на полицейских изучалась в длинном ряду общественных и профессиональных отчётов, однако ни один из них не рекомендовал усиление политизации МАХАШ или его подчинение непосредственному контролю Министра юстиции. Последний отчёт, опубликованный в апреле 2025 года профессиональной группой под руководством действующего генерального директора Министерства юстиции, прямо рекомендовал, чтобы глава МАХАШ назначался общественно-профессиональной комиссией и чтобы МАХАШ продолжал профессионально подчиняться юридическому советнику правительства и Государственному прокурору.

Центральный аргумент сторонников предложения — якобы существующее явление «рука руку моет» между Государственной прокуратурой и полицией — лишён какого-либо фактического основания. За более чем тридцать лет деятельности МАХАШ не известен ни один случай реализации подобного опасения. Более того, отчёты Государственного контролёра, исследовавшие работу МАХАШ на протяжении многих лет, включая последний отчёт 2023 года, указывали на прямо противоположную проблему: опасение недостаточной независимости МАХАШ именно по отношению к самой полиции, а не по отношению к прокуратуре.

Дополнительно предлагается, чтобы бюджет МАХАШ формировался Министром юстиции «в координации с главой отдела». Контроль через бюджет является одним из ключевых методов правительства по продвижению «полицейского переворота».

Также предлагается, чтобы Министр юстиции назначал «координатора», определяющего порядок действий в случаях, когда полицейский и гражданское лицо одновременно подозреваются в совершении преступления. Кроме того, решение о расследовании сотрудника ШАБАК потребует, помимо одобрения юридического советника правительства, также одобрения нового главы МАХАШ, а в случае разногласий между ними решение примет «координатор».

Широкие и глубокие последствия для прав человека и основ демократического режима

Законопроект имеет серьёзные последствия, в том числе:

• нарушение разделения властей;
• подрыв статуса юридического советника правительства и Государственного прокурора;
• ослабление общественного доверия к правоохранительным механизмам;
• ущерб важнейшему защитному механизму для задержанных и заключённых под полицейским надзором.

Если данные последствия не реализуются к удовлетворению правительства, Министр юстиции и глава отдела всегда смогут решить заморозить бюджет МАХАШ и превратить отдел в пустую оболочку.

Настоящий документ не претендует на исчерпание всех возможных последствий, а сосредоточен на четырёх наиболее центральных и серьёзных проблемах, наглядно отражающих структурный риск предложения и его непосредственные практические последствия.

1. Создание отношений зависимости и лояльности через механизм назначений

Назначение главы МАХАШ Министром юстиции коренным образом меняет характер должности и систему стимулов. Будущий глава МАХАШ будет знать, что его назначение, полномочия и профессиональное будущее определяются решением министра и подконтрольной ему системой назначений. Опыт прошлого показывает, что это один из ключевых инструментов создания политической лояльности в правоохранительных органах — аналогично процессу, который претерпела система назначений в полиции после вступления в должность Министра национальной безопасности Итамара Бен Гвира, когда старшие офицеры действовали в целях создания прямых личных связей с министром, включая личные собеседования для продвижения. Применение подобного механизма к МАХАШ особенно опасно: орган, ответственный за расследование преступлений полицейских, должен быть полностью отделён от механизмов политических назначений.

2. Политизация, ущерб верховенству закона и общественному доверию к МАХАШ

Политизация расследовательного органа создаёт двойную опасность: чрезмерное расследование «нежелательных» и недостаточное расследование лиц, чьи действия совпадают с позицией власти. Законопроект позволит открытие уголовных дел против полицейских, действующих вопреки политическим интересам; закрытие дел против полицейских, действующих в соответствии с политикой министра; и создание полиции, действующей из политической лояльности, а не из служения обществу. БАГАЦ признал эту опасность в январе 2025 года, когда отменил поправку к Указу о полиции, уполномочившую Министра национальной безопасности определять политику расследований, и постановил, что она неконституционна.

3. Предоставление правительству возможности вмешиваться в приоритеты МАХАШ, в особенности в сфере свободы протеста

Посредством контроля над главой МАХАШ и его бюджетом правительство сможет определять приоритеты правоприменения в отношении полицейских, при особом опасении ослабления правоприменения в отношении полицейских, нарушающих свободу протеста. Данные свидетельствуют, что МАХАШ уже сейчас проявляет мягкость в отношении преступлений полицейских против граждан, реализующих конституционное право на протест и свободу выражения. Эта ситуация существует на фоне открытой политики Министра национальной безопасности «нулевой терпимости» к демонстрантам с поощрением применения силы. Подчинение МАХАШ Министру юстиции кардинально усугубит ущерб свободе протеста.

4. Освобождение от наказания и ответственности в случаях жестокого обращения с задержанными и заключёнными

Законопроект вверяет обеспечение правопорядка в отношении полицейских тем, кто определяет государственную политику, в то время как эта политика обрекает тысячи палестинских задержанных и заключённых на условия скученности, голода, болезней и запущенности, граничащие с пытками, а также на нормы физического и психического насилия, приводящие к смертям под стражей. Когда полицейские знают, что не понесут ответственности за причинение вреда задержанным, подрываются гарантии защиты от произвольного насилия.

Заключение

Когда полицейские действуют, зная об ослаблении механизмов надзора за их работой, и параллельно реализуется правительственная политика «нулевой терпимости» к гражданскому протесту, — ограничения на применение силы фактически снимаются. Сочетание политизации полиции снизу и демонтажа механизмов надзора и расследования сверху создаёт опасное движение, коренным образом меняющее структуру власти в государстве: полиция без эффективного профессионального надзора, которая может применять избыточную силу безнаказанно; МАХАШ, подчинённый политическим интересам, который будет лишён содержания; и общество, которое утратит доверие к способности государства защищать основные права, прежде всего свободу протеста и выражения.

Израильская демократия опирается на систему сдержек и противовесов, ограничивающих власть и обеспечивающих равное и независимое правоприменение. Предлагаемый шаг вписывается в широкую и устойчивую модель законодательных инициатив, направленных на систематическое ослабление профессиональных органов, обход механизмов контроля и передачу полномочий политическому уровню. Политический контроль над МАХАШ является очередным звеном этой цепи.