Законопроект П/586/25: Предложение закона о внесении изменений в закон о полиции (№ 44) (Отдел расследования полицейских), 5786-2026

Рассмотрение жалоб на полицейских

Кнессет — Центр исследований и информации

Автор: д-р Нурит Яхимович-Коэн | Утверждение: Орли Альмагор-Лотан Редактура: редакция протоколов Кнессета Дата: 1 швата 5784, 11 января 2024 г.

---

Резюме

Настоящий документ подготовлен для Комиссии по национальной безопасности под председательством депутата Кнессета Цвики Фогеля. Документ посвящён жалобам на правонарушения, совершённые полицейскими (при исполнении и вне службы), и органам, их рассматривающим. Основные органы, рассматривающие жалобы:

• Отдел расследований в отношении полицейских (МАХАШ) при Государственной прокуратуре Министерства юстиции — независимый (неполицейский) орган, расследующий подозрения в уголовных преступлениях, наказание за которые превышает один год лишения свободы, и подающий обвинительные заключения в соответствующих случаях.

• Отдел дисциплины полиции — уполномочен принимать дисциплинарные и административные меры в отношении полицейских, совершивших дисциплинарные проступки (31 проступок, перечисленный в Законе о полиции 5766-2006), а также нарушения иных законов и проступки, связанные с профессионализмом или трудовыми аспектами.

• Подразделение жалоб граждан (ЯТЦ) полиции Израиля — орган, рассматривающий все обращения граждан по полицейским вопросам; часть из них — жалобы на полицейских.

Полномочия этих органов и порядок их работы установлены первичным законодательством и дополнительными нормативными актами (приказами и инструкциями полиции, указаниями юридического советника правительства).

Граждане могут направлять жалобы непосредственно в МАХАШ и ЯТЦ; в отдел дисциплины жалобы поступают через два других органа и от внутренних полицейских структур, включая проверяющие органы — проверяющего офицера (КАБУД) и проверяющую комиссию.

---

1. Общие сведения

Рассмотрение жалоб на полицейских распределено между тремя специализированными органами:

• МАХАШ (Министерство юстиции) — расследует относительно серьёзные жалобы. МАХАШ действует самостоятельно и независимо от полиции во избежание конфликта интересов.
• ЯТЦ (подразделение полиции) — проверяет обращения граждан по различным вопросам, включая жалобы на полицейских.
• Отдел дисциплины полиции — рассматривает дисциплинарные проступки полицейских; часть из них являются также уголовными преступлениями, часть связана с профессионализмом или трудовыми аспектами.

Таким образом, более серьёзными правонарушениями полицейских занимается внешний по отношению к полиции орган, а дисциплинарными проступками и жалобами на недостойное поведение — полицейские структуры.

Рассмотрение правонарушений полицейских децентрализовано, и нет единого органа, координирующего обработку жалоб и данных о них.

---

2. Органы, рассматривающие жалобы на полицейских

2.1. МАХАШ — Отдел расследований в отношении полицейских

Согласно Ордонансу о полиции [Новая редакция] 5731-1971, расследование преступлений, указанных в Первом приложении к закону, проводится не полицией Израиля, а МАХАШ. МАХАШ расследует преступления, наказание за которые составляет один год лишения свободы и более. МАХАШ не расследует: нарушения правил дорожного движения; преступления, расследование которых возложено на другой орган; преступления, совершённые полицейским совместно с иным лицом, если роль полицейского второстепенна.

Подача жалоб в МАХАШ: Граждане могут подать жалобу через онлайн-форму на сайте GOV.IL на иврите и арабском языке. К жалобе можно приложить документы, включая медицинские документы, имена потенциальных свидетелей, фотографии и видеозаписи.

Обработка жалоб в МАХАШ:

Обработка жалоб начинается в следственном управлении и может осуществляться тремя способами:

1. Уголовное расследование (допрос под предупреждением) — в делах, где имеется подозрение в уголовном преступлении. По итогам расследования возможны: рекомендация о привлечении к уголовной ответственности; решение о привлечении к дисциплинарной ответственности (только по делам о применении силы); рекомендация о закрытии дела.

2. Предварительная уголовная проверка — направлена на подтверждение или опровержение утверждений, содержащихся в жалобе, и определение необходимости допроса под предупреждением. Может включать изучение материалов расследования, просмотр записей нательных камер и камер наблюдения, получение показаний.

3. Закрытие дела без допроса или предварительной проверки — если установлено, что дело не входит в компетенцию МАХАШ или отсутствует подозрение в уголовном преступлении.

Данные МАХАШ за 2022 год: подано 3249 жалоб; 468 полицейских допрошены под предупреждением; подано 69 обвинительных заключений; 1188 дел прошли предварительную проверку; 384 дела переданы в отдел дисциплины полиции (351 с рекомендацией о дисциплинарном производстве, 33 с решением о дисциплинарном производстве — все по фактам применения силы); 739 дел переданы в ЯТЦ; 3365 дел закрыты. Кроме того, поступило 1758 единиц «полицейского материала» — информации от полиции о претензиях задержанных. Подано 1124 жалобы на незаконное применение силы.

Передача кадров на гражданскую основу (аграх): При создании МАХАШ в 1992 году в нём работали прикомандированные полицейские. В ходе «перевода на гражданские кадры» отдел постепенно укомплектовывался гражданскими сотрудниками. К 2020 году аграх следственного управления завершён: 44 следователя, все гражданские лица, пятеро из них с полицейским прошлым. Все сотрудники разведывательного управления МАХАШ по-прежнему являются прикомандированными полицейскими.

2.2. Подразделение жалоб граждан (ЯТЦ) полиции Израиля

ЯТЦ рассматривает обращения граждан по различным вопросам, включая жалобы на полицейских. Центральным нормативным актом, регулирующим полномочия ЯТЦ, является приказ Главного штаба «Рассмотрение жалоб граждан».

Жалоба гражданина определяется как жалоба на полицейского в связи с: действием или бездействием при исполнении обязанностей, представляющим собой недостойное поведение или ненадлежащее исполнение обязанностей; поведением вне службы, имеющим связь с должностными полномочиями.

Граждане могут подать жалобы различными способами: письменное обращение к офицерам по жалобам граждан по почте, факсу или электронной почте; онлайн-формы на иврите, арабском и английском языках; в полицейском участке.

Результаты рассмотрения жалоб: по итогам проверки выносится одно из заключений: жалоба обоснована (полностью или частично); жалоба необоснована; жалоба «не доказана»; жалоба не рассмотрена до конца.

Данные ЯТЦ за 2019–2022 годы: в среднем 767 жалоб на полицейских в год. Из рассмотренных жалоб: 51% признаны необоснованными, 28% — обоснованными, 21% — «не доказанными». Из жалоб на расизм со стороны полицейских: 72% необоснованы, 12% обоснованы, 16% не доказаны.

При обоснованности жалобы рекомендуется один из следующих шагов (по возрастанию тяжести): инструктирующее собеседование; собеседование-замечание; привлечение к дисциплинарной ответственности перед единоличным судьёй или перед дисциплинарным судом (БИДАМ).

2.3. Отдел дисциплины полиции

Отдел дисциплины рассматривает дисциплинарные проступки полицейских, определённые в Законе о полиции 5766-2006. В Первом приложении к закону перечислен 31 дисциплинарный проступок; часть из них определены как правонарушения и в других законах (например, сексуальное домогательство), часть связаны с профессиональными аспектами работы (например, халатность при исполнении обязанностей), а другие — с трудовыми аспектами (например, неявка на службу).

Дисциплинарные процедуры (от более тяжёлых к более лёгким):

1. Дисциплинарный суд (БИДАМ) — заседают три судьи — старшие офицеры полиции, не менее двух из которых юристы. Обвинение представляет полицейский обвинитель. Полицейский вправе иметь адвоката.

2. Единоличный судья (дан яхид) — процедура в руках командиров; рассматривает офицер-судья в звании не ниже рав-пакад, на две ступени выше звания обвиняемого. В этом производстве полицейский не имеет права на представительство, заседание закрытое.

3. Замечание командира — применяется при относительно лёгких дисциплинарных проступках.

4. Инструктаж командира — наименее строгая мера.

До настоящего времени не были установлены подробные руководящие принципы выбора между этими процедурами. По последним данным, разработан внутренний политический регламент для определения случаев направления дела к единоличному судье или в БИДАМ.

Административные меры: помимо наказаний в рамках уголовного или дисциплинарного производства, отдел дисциплины может принять административные меры: увольнение, отстранение, принудительный отпуск, понижение в звании, перевод на другую должность или в другое подразделение, задержка повышения, снижение или лишение пенсии.

Данные отдела дисциплины за 2019–2022 годы:

• В отделение административных мер поступило 872 дела (в среднем 218 в год). Наиболее частое нарушение — применение силы (27% дел). Высока доля половых преступлений (19%). По итогам решений уволены или не продлён контракт 222 полицейским.

• В отделении дисциплинарного производства рассмотрено 1042 дела. Около четверти (254 дела) закрыты без дисциплинарных мер. Остальные дела: единоличный судья — 279 дел; БИДАМ — 244 дела; замечание командира — 129 дел; инструктаж командира — 75 дел; системное рассмотрение — 61 дело.

• За 2020–2022 годы в БИДАМ подано 187 обвинительных заключений. Наиболее частые проступки: недостойное поведение, сексуальное домогательство, применение силы.

---

3. Данные о рассмотрении жалоб на полицейских

В связи с распределением рассмотрения жалоб между органами и ограничениями различных компьютерных систем, отсутствует достоверная сводная информация обо всех жалобах на полицейских. Данные каждого органа представлены отдельно.

---

4. Проблемы рассмотрения жалоб на полицейских

На протяжении многих лет различные государственные и иные органы занимались совершенствованием системы рассмотрения жалоб на полицейских. В документе упоминаются результаты проверок и доклады, в том числе:

• Доклады Государственного контролёра (последний — май 2023 г.);
• Материалы по переводу МАХАШ на гражданские кадры;
• Доклад Группы по совершенствованию реагирования на жалобы против полицейских (2020 г.);
• Доклады Государственного подразделения по координации борьбы с расизмом Министерства юстиции.

Основные выявленные проблемы:

• Недостаток данных о полном объёме жалоб и их рассмотрении, частичная прозрачность имеющихся данных. Отсутствует сводная картина правонарушений полицейских;
• Кадровый состав МАХАШ — не все подразделения переведены на гражданские кадры; инструкции не адаптированы к деятельности отдела; следователи МАХАШ не имеют доступа ко всем компьютерным системам полиции; полномочия следователей не соответствуют требованиям их должности;
• Дисциплинарное рассмотрение дел, не рассматриваемых в уголовном порядке, — отсутствие чётких критериев выбора между дисциплинарными процедурами;
• По данным Государственного контролёра (май 2023 г.), часть полицейских добровольцев (включая членов дежурных групп) являются бывшими полицейскими, уволенными за дисциплинарные проступки; существуют технические трудности в выявлении их дисциплинарного прошлого в компьютерной системе.

---

Приложение 1: Дисциплинарные проступки согласно Закону о полиции 5766-2006

Перечень 31 дисциплинарного проступка, включая: недостойное поведение полицейского; халатность при исполнении обязанностей; злоупотребление полномочиями; использование статуса полицейского; неподчинение приказу; неявка на службу; сексуальное домогательство и другие.

Приложение 2: Проверяющие офицеры (КАБУД) и проверяющие комиссии

Проверяющие органы назначаются для расследования дисциплинарных инцидентов. Проверяющий офицер (КАБУД) — офицер, назначенный для проверки конкретного инцидента. Проверяющая комиссия — комиссия из нескольких офицеров для расследования более серьёзных случаев. Их рекомендации передаются в отдел дисциплины или в МАХАШ.