Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Позиция Организации государственных прокуроров по Законопроекту о представительстве государства в судебных процессах, 5786-2026

8 февраля 2026 г.

Уважаемому Члену Кнессета Симхе Ротману, председателю Комиссии по конституции, праву и правосудию Уважаемые члены Комиссии,

---

По существу: Документ с позицией Организации государственных прокуроров

1. Организация государственных прокуроров (далее — «Организация») имеет честь представить Комиссии документ с позицией по Законопроекту о представительстве государства в судебных процессах (הצעת חוק ייצוג המדינה בהליכים בפני בית המשפט), 5786-2026, и в частности по ключевым вопросам, последствия которых для качества государственного представительства и для работы государственных прокуроров являются существенными.

а. Увеличение нагрузки и числа споров

1. Законопроект, как ожидается, снизит возможность «раннего исправления» внутри государства — исправление дефектов, восполнение фактической базы, улучшение мотивировок и достижение договорённостей до слушания — поскольку у государственного министерства появится альтернатива внешнего представительства в случае разногласий с системой государственного представительства. Ожидаемый результат — больше споров, разрешаемых судом, больше промежуточных производств, больше ходатайств о продлении сроков и больше судебного времени, что непосредственно увеличит нагрузку и на государственных прокуроров.

б. Неопределённость терминов («позиция исполнительной власти»)

2. Законопроект использует термин «позиция исполнительной власти» и устанавливает, что полномочие её определения принадлежит Правительству/комиссии министров/Министру юстиции.

3. В правовой и административной действительности ряд решений принимается органами с уникальными полномочиями, коллегиальными органами, профессиональными комиссиями и статутными органами, которые могут быть частью исполнительной власти, однако законодатель наделил их самостоятельными статутными полномочиями.

4. Кроме того, отсутствие определения и механизма разграничения породит пороговые споры о том, какой орган уполномочен определять позицию и о сфере применения данного порядка. Эти споры также создадут неопределённость и операционную нагрузку на прокуроров, ведущих дела.

в. Механизм блокирования участия Юридического советника Правительства

5. Статья 6 законопроекта устанавливает, что когда назначено внешнее представительство по статье 5, Юридический советник Правительства не участвует в производстве без одобрения Правительства, и это «несмотря на положения Указа о порядке судопроизводства (участие Юридического советника Правительства) или любого иного закона».

6. Речь идёт о порядке, имеющем широкие последствия также в отношении полномочий на участие и выражение позиции, установленных в иных специальных законах, — например, статья 30(а) Закона о суде по трудовым спорам (חוק בית הדין לעבודה), 5729-1969, статья 153 Закона о наследовании (חוק הירושה), 5725-1965, Закон о правоспособности и опеке (חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות), 5722-1962, и другие.

7. Это означает создание правительственного «вето» на участие Юридического советника Правительства, в том числе в случаях, когда законодатель прямо намеревался обеспечить представление публичной системной позиции перед инстанциями. Такой порядок может нанести ущерб возможности суда получить полную профессионально-государственную картину и подорвать доверие инстанций и общественности к представительству государства.

г. Ограничение самостоятельности прокуроров и угроза обхода/замены

8. Законопроект допускает переход к внешнему представительству как когда Юридический советник Правительства уведомляет, что позицию невозможно защищать, так и когда Министр полагает, что позиция «представлена ненадлежащим образом» — расплывчатая и широкая формулировка. Такое сочетание может создать:

а. Давление на прокуроров «выравнивать линию» из опасения обхода/замены.

б. Охлаждающий эффект на выдвижение юридических затруднений, профессиональных оценок и указание на риски.

в. Ослабление профессиональной способности осуществлять эффективный внутренний контроль (исправление дефектов как условие защиты).

д. Ущерб профессиональному развитию и сохранению кадров

9. Существует реальное опасение, что именно ключевые дела, прецедентные дела и дела, чувствительные с публичной точки зрения, будут переданы внешнему представительству, тогда как прокуратура останется преимущественно с более техническими делами или теми, по которым нет разногласий с политическим эшелоном. Такой процесс нанесёт ущерб:

а. Подготовке следующего поколения (доступ к принципиальным делам).

б. Способности накапливать системные знания и институциональную экспертизу в рамках прокуратуры.

в. Мотивации и долгосрочному сохранению квалифицированных кадров.

е. Административная неопределённость: кто руководит и контролирует внешних адвокатов

10. Законопроект устанавливает возможность назначения внешнего адвоката и финансирования из бюджета министерства, но не определяет:

а. Кто осуществляет профессиональное руководство внешним адвокатом (Юридический советник Правительства/прокуратура/юридический отдел министерства/Министр).

б. Кто утверждает процессуальные документы, аффидевиты, отзывы и ходатайства.

в. Кто определяет политику мировых соглашений и обжалования.

г. Каков механизм контроля и каковы последствия в случае ненадлежащего исполнения.

д. Каким образом осуществляется контроль за предотвращением конфликта интересов и кто осуществляет такой контроль.

11. Неопределённость, как ожидается, создаст отсутствие единообразия, управленческие риски и внутриправительственные разногласия, причиняя ущерб государственному стандарту представительства государства.

ж. Прямые операционные последствия для работы прокуроров ввиду отсутствия механизма разрешения споров

12. Отсутствие чёткого механизма разрешения споров по применению Закона (кто определяет позицию, когда переходить к внешнему представительству, как исчисляются 30 дней и т.п.), как ожидается, повлечёт ряд практических последствий для работы прокуроров:

а. Задержки и нарушение ведения дел — неразрешённые споры задержат принятие решений (идентификация представителя, линия аргументации, утверждение участия) и потребуют ходатайств о продлении сроков, с риском промежуточных решений в ущерб государству и увеличением нагрузки на прокуроров.

б. Неопределённость для прокурора, ведущего дело — работа «на ходу» без знания о том, будет ли он заменён и кто уполномочен давать указания, затрудняет планирование, управление рисками и соблюдение сроков.

в. Увеличение административной нагрузки — рост документирования, эскалаций, межведомственных координаций и переписки вместо содержательной юридической работы.

г. Увеличение личной правовой незащищённости — при отсутствии чётких правил возрастёт риск ретроспективных обвинений в том, что прокурор действовал «без полномочий» или «неправильно применил» Закон, даже если действовал добросовестно.

д. Ущерб профессиональному авторитету перед министерствами — неопределённость порядка ослабит значимость указаний прокуратуры и Юридического советника Правительства в глазах сотрудников министерства и стимулирует борьбу за полномочия вокруг каждого чувствительного дела.

е. Больше внутреннего трения и политизации — дела станут ареной борьбы за власть, политики и противоборства полномочий, а прокуроры окажутся на операционной «линии огня».

з. Аспект трудовых отношений: опасение противоречия и нарушения действующего коллективного договора по аутсорсингу

13. Существует коллективный договор с Организацией государственных прокуроров по вопросу аутсорсинга (копия прилагается). В нём установлено, в частности:

а. Производства, которые решено передать на аутсорсинг, направляются исключительно через подразделение аутсорсинга в прокуратуре.

б. Организации предоставляются ежемесячный отчёт и подробный годовой отчёт об объёме направлений на аутсорсинг.

в. Документ с критериями является определяющим документом в отношении категорий дел, направляемых на аутсорсинг.

14. Законопроект фактически создаёт «альтернативный маршрут» внешних назначений (по статье 5) без привязки к управлению через подразделение и без механизмов отчётности и прозрачности перед Организацией. В этой связи существует реальное опасение:

а. Обхода подразделения и передачи дел наружу за рамками договорённостей.

б. Ущерба правам на отчётность и контроль, согласованным в рамках трудовых отношений и имеющим силу коллективного договора.

в. Отступления от согласованных критериев посредством новых критериев (уведомление Юридического советника Правительства/позиция Министра/30 дней), не являющихся частью коллективного договора.

г. Ожидаемого спора о сфере применения (в том числе ввиду широкой сферы применения Закона по сравнению с направленностью коллективного договора), который поставит трудовые отношения в состояние неопределённости и повлечёт необходимость дополнительного урегулирования.

15. Эти последствия не являются лишь теоретическими: они могут привести к пересмотру коллективных договорённостей и трудовым конфликтам, поскольку Закон может фактически и без переходного механизма изменить правила, согласованные сторонами в системе трудовых отношений.

т. Резюме и просьбы к обсуждению

16. Организация полагает, что в своей нынешней редакции законопроект причинит системный ущерб государственному представительству и способности прокуроров выполнять свои функции, а также может создать постоянное трение в сфере трудовых отношений.

17. В связи с этим Организация просит Комиссию рассмотреть как минимум следующее:

а. Повторно рассмотреть законопроект в свете изложенного выше.

б. Установить чёткие определения, которые устранят неопределённость относительно «позиции исполнительной власти» и полномочия по её определению.

в. Урегулировать профессиональное руководство и контроль прокуратуры над внешними адвокатами (полномочия, утверждения, координация, ответственность, прозрачность).

г. Установить упорядоченный механизм разрешения споров по применению, чтобы предотвратить сбои и задержки.

д. Исправить статью 6 таким образом, чтобы она не блокировала участие на основании Указа об участии и специальных законов (включая статью 30(а) Закона о суде по трудовым спорам), или, как минимум, установить ограниченный и мотивированный порядок, не предусматривающий всеобъемлющего правительственного вето.

е. Закрепить положения, обеспечивающие соответствие коллективному договору по вопросу аутсорсинга, включая маршрутизацию через подразделение и механизмы отчётности, или установить сбалансированный альтернативный порядок, предотвращающий обход и ущерб правам Организации и прокуроров.

ж. Необходимо закрепить в законодательстве положения, обеспечивающие, что Закон не вступит в силу немедленно, а будет предусмотрен период организационной подготовки и чёткий период для ведения переговоров в целях закрепления прав прокуроров в коллективном договоре с учётом предлагаемых изменений в законодательстве.

С глубоким уважением,

Адв. Орит Корин Председатель Организации прокуроров