Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Надзор Attorney General над органами уголовного преследования в Англии

Д-р Эйтан Левонтин — февраль 2026 г.

---

1. Центральным органом уголовного преследования в Англии является Crown Prosecution Service (CPS), во главе которого стоит Director of Public Prosecutions (DPP); далее: «Генеральная прокуратура» и «Генеральный прокурор». Отдельным и самостоятельным органом является Serious Fraud Office (SFO), ответственный как за расследование, так и за предъявление обвинений по тяжким или сложным преступлениям, связанным с коррупцией, мошенничеством и взяточничеством.

Министерская ответственность за эти органы возложена на Attorney General (AG), который, как известно, послужил моделью для института юридического советника правительства в Израиле. AG воспринимается, как правило, как аналог юридического советника правительства — однако, в отличие от Израиля, AG в Англии (и в других странах) является политической фигурой, членом парламента и министром правительства.

2. Закон в Англии прямо устанавливает, что Генеральный прокурор и глава SFO исполняют свои функции «под надзором AG» ("under the superintendence of the AG"), однако не определяет и не разъясняет, что такое «надзор».

В 2007 году правительство предложило разъяснить отношения AG с органами уголовного преследования и сущность надзорных полномочий в рамках инициативы по всеобъемлющей конституционной реформе, одним из центральных элементов которой был институт AG. Как будет пояснено далее, это правительственное предложение не было реализовано в форме законодательства — однако было в основном воплощено в подробных соглашениях между AG и органами уголовного преследования, регулирующих их взаимоотношения и периодически обновляемых.

Последнее соглашение с Генеральным прокурором опубликовано в 2020 году, и некоторые его положения приводятся ниже в оригинальной формулировке (в переводе на иврит). Последнее соглашение с SFO опубликовано в 2020 году и сходно в своей релевантной части с соглашением с Генеральным прокурором.

3. Правительственное предложение 2007 года было порождено на фоне двух широко освещённых скандалов, подорвавших общественное доверие к независимости органов уголовного преследования от AG и поставивших под сомнение также независимость самого AG в его квазисудебной уголовно-правовой роли от правительства, членом которого он является.

В одном деле было прекращено расследование, которое вёл SFO, вокруг масштабной оружейной сделки между Великобританией и Саудовской Аравией, и звучали утверждения, что глава SFO и AG — под давлением правительства и премьер-министра Блэра — незаконно прекратили расследование. Расследуемым подозрением было то, что британская компания давала взятки высокопоставленным лицам в саудовском королевском доме с целью заключения сделки; а саудовская сторона угрожала, что продолжение расследования приведёт к кризису в отношениях между государствами, последствия которого — не только отмена сделки, но и нанесение ущерба британским интересам на Ближнем Востоке (включая израильско-палестинский вопрос) и прекращение разведывательного сотрудничества в целях предотвращения терроризма в том числе на улицах самой Великобритании. Естественно, опасение за судьбу сделки включало также опасение за тысячи рабочих мест в Великобритании и за колоссальные потери дохода.

В декабре 2006 года AG огласил в парламенте заявление SFO: «Глава SFO принял решение о прекращении расследования [по данному делу]. Решение было принято вследствие информации, сообщённой как AG, так и главе SFO, о необходимости сохранения национальной и международной безопасности. Возникла необходимость уравновесить верховенство закона и более широкий публичный интерес. При принятии решения не учитывались коммерческие интересы или национальный экономический интерес.»

Решение о прекращении расследования было оспорено в суде и рассмотрено в 2008 году. Сначала оно было отменено в первой инстанции, а затем утверждено единогласно пятью судьями высшей британской инстанции.

Во втором деле, известном как "cash for honours", расследовалось уголовное подозрение в том, что высокопоставленные политики были вовлечены в сделку по предоставлению дворянских титулов в обмен на займы правящей партии. Премьер-министр Блэр допрашивался трижды в ходе полицейского расследования (хотя не был допрошен под предупреждением), другие высокопоставленные лица были арестованы, а AG, разумеется, оказался в конфликте интересов между интересами расследования и правоприменения — и интересами своих коллег и политических союзников. В итоге Генеральная прокуратура решила в 2007 году не предъявлять обвинений по данному делу.

4. Закон устанавливает, как упомянуто, что Генеральный прокурор действует «под надзором AG». Но что означает «надзор» (superintendence), и каково положение, если AG желает направить политику уголовного преследования или даже вмешаться в конкретное важное решение? Вот ответ, данный в рамках правительственной инициативы по реформе (2007 г.), в составе консультационного документа, опубликованного правительством для общественных замечаний:

«Понятие надзора было рассмотрено в публичном докладе о Генеральной прокуратуре 1998 года. Доклад сослался на различные подходы, представленные бывшими AG; и так, к примеру, в 1979 году тогдашний AG, отвечая на вопрос в Палате общин, заявил:

Моя обязанность по надзору за функциями Генерального прокурора не требует повседневного контроля и конкретного одобрения каждого его решения. В ходе исполнения своих обязанностей Генеральный прокурор принимает множество решений, о которых он не ставит меня в известность, и тем не менее я несу ответственность за его действия в том смысле, что мне надлежит отчитываться за них в Палате общин. Надзор означает, что мне надлежит обращать внимание на политику уголовного преследования, которую он проводит. Наши отношения таковы, что мне следует заблаговременно сообщать о делах наиболее крупных, сложных и важных с точки зрения публичного интереса, чтобы я мог при необходимости воспользоваться своим полномочием отдавать указания.

[...]

Закон не устанавливает прямо, что надзорные полномочия AG включают полномочие давать указания органам уголовного преследования предъявить (или не предъявлять) обвинение в конкретном случае или предпринять (или не предпринимать) иное действие. [Публичный доклад 1998 года] обратился к этому вопросу следующим образом:

1. Что касается общего управления CPS и его общей политики предъявления обвинений — у AG имеется полномочие, в крайнем случае, отдавать DPP указания. ...Хотя это трудно себе представить, если бы DPP пожелала установить общую политику, согласно которой в каждом случае уличного ограбления предъявляется обвинение лишь в краже, у AG было бы полномочие указать ей не устанавливать такую политику.

2. Что касается конкретных дел — теоретически может существовать сомнение, уполномочен ли AG давать DPP указания предъявить или не предъявлять обвинение; однако на практике представляется, что все занимавшие обе должности соглашались, что в случае острого разногласия между ними надзорное полномочие AG означает, что его позиция преобладает. Вместе с тем мы затрудняемся поверить, что в подобном случае не будет найден способ примирить различные позиции без необходимости формального указания.

На практике этот вопрос так и не был разрешён, и лица, занимавшие должность AG, не стремились давать формальные указания органам уголовного преследования.»

5. В 2008 году правительство опубликовало проект законопроекта в рамках своей реформаторской инициативы, который в части AG ограничился главой под заголовком «AG и уголовное преследование». Предложение содержало, в частности, три положения:

1. Надзорное полномочие AG не включает дачу указаний в конкретных делах — за исключением указания не возбуждать уголовное производство или прекратить его, если это необходимо, по мнению AG, для защиты национальной безопасности;

2. Отменяется полномочие AG приостанавливать производство (полномочие, закреплённое в Израиле в статье 231 Закона об уголовном судопроизводстве);

3. AG подготавливает публичный документ, по согласованию с руководителями органов уголовного преследования, устанавливающий порядок исполнения каждым из них своих функций в рамках их взаимоотношений.

6. Правительственное предложение было передано на предварительное рассмотрение (pre-legislative scrutiny) совместной комиссии обеих палат парламента и встретило там принципиальную критику. В отличие от позиции правительства, комиссия полагала, что за AG следует сохранить «ядерную опцию», как она выразилась, дачи указания в любом конкретном деле, поскольку в противном случае на него была бы возложена ответственность без полномочий; комиссия также рекомендовала сохранить его полномочие приостанавливать производство. Вместе с тем комиссия приветствовала предложение урегулировать в публичном документе — без законодательства — отношения между AG и органами уголовного преследования.

7. Законодательная реформа была завершена в 2010 году, однако глава, посвящённая AG, была полностью из неё исключена. Вместо неё были приняты, как упомянуто выше, соглашения без какого-либо статутного изменения между AG и подведомственными ему органами уголовного преследования. Первоначальное соглашение было опубликовано в 2009 году (и подписано Китом Стармером, тогдашним Генеральным прокурором, а ныне — премьер-министром), и обновлённые соглашения публиковались с тех пор периодически.

8. Ниже приводятся некоторые положения соглашения между AG и Генеральным прокурором в редакции, опубликованной в декабре 2020 года. Соглашение сформулировано в основном как описание давно сложившейся согласованной практики, и я старался по возможности придерживаться его формулировок.

«Коронные адвокаты» (Law Officers) — это AG и Solicitor General (SG) — заместитель AG, — который, подобно AG, является политической фигурой. Закон устанавливает, что любая функция AG может быть исполнена SG, и всё, что сделано SG в рамках такой функции, имеет силу как если бы было сделано самим AG. «Генеральный прокурор» — это DPP, возглавляющий Генеральную прокуратуру, а «прокурор» (prosecutor) — любой из прокуроров.

---

Рамочное соглашение между Коронными адвокатами и Генеральным прокурором — 18 декабря 2020 г.

[...]

Конкретные дела

26. Генеральная прокуратура независима в решении о предъявлении или непредъявлении обвинения в данном деле. Такие решения находятся в компетенции Генерального прокурора, который вправе делегировать свои полномочия соответствующим должностным лицам Генеральной прокуратуры. AG ответственен за сохранение независимости Генеральной прокуратуры в принятии решений.

27. Принятие решения о предъявлении обвинения, а также о выборе квалификации [...] является квазисудебной функцией Генерального прокурора, требующей оценки силы доказательств, а также дискреции по вопросу о наличии публичного интереса в предъявлении обвинения. Генеральная прокуратура обязана принимать эти решения справедливо и беспристрастно, в соответствии с высочайшими стандартами этики и профессионализма, на службе правосудия. Это необходимо для обеспечения существования справедливого, демократического и честного общества, основанного на строгом следовании верховенству закона.

28. Генеральная прокуратура принимает решения и ведёт конкретные дела в соответствии с законом и принципами, установленными в сборнике указаний для прокуроров и в соответствующих указаниях, изданных Генеральным прокурором или AG.

29. За исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим соглашением, Коронные адвокаты не принимают участия в конкретных решениях Генеральной прокуратуры.

Одобрение AG для предъявления обвинения

50. По небольшому числу конкретных преступлений парламент установил в законе, что для предъявления обвинения в конкретных делах требуется одобрение AG.

51. При принятии решения об одобрении обвинения конституционным принципом является то, что AG действует квазисудебно, независимо от правительства, применяя общепринятые прокурорские принципы относительно достаточности доказательств и публичного интереса.

[...]

Указания AG, необходимые для защиты национальной безопасности

53. В исключительных случаях и только если это необходимо, по его мнению, для защиты национальной безопасности, AG рассмотрит возможность использования своего полномочия дать указание о том, что уголовное производство не будет возбуждено или будет прекращено.

54. Использование данного полномочия ожидается главным образом по преступлениям, по которым и так требуется одобрение AG для предъявления обвинения. Генеральный прокурор обязан немедленно уведомить AG при обнаружении соображений национальной безопасности в таком деле, а также в деле, не требующем одобрения AG для предъявления обвинения.

55. AG консультируется с Генеральным прокурором прежде, чем рассматривает возможность дачи указания.

56. AG отчитывается перед парламентом о каждом таком указании, насколько сам отчёт совместим с публичным интересом в национальной безопасности.

Позиции [правительства] относительно публичного интереса

57. Сборник указаний для прокуроров устанавливает общие соображения публичного интереса, релевантные для решений о предъявлении обвинения. В редких и весьма исключительных случаях, в ходе процесса принятия решения, Генеральный прокурор (или AG, когда требуется его одобрение для предъявления обвинения) может пожелать проконсультироваться с правительственными органами для получения информации о релевантных соображениях публичного интереса. Генеральный прокурор вправе представить такое дело AG, а AG вправе высказать своё мнение о том, имеется ли публичный интерес в проведении консультации для выяснения министерских позиций. В деле, требующем одобрения AG для предъявления обвинения, AG вправе провести консультацию по собственной инициативе.

58. Цель консультации ограничена выявлением соображений публичного интереса, которые могут быть релевантны для решения о предъявлении обвинения. Степень релевантности этих соображений и вес, который им будет придан, а также окончательное решение о предъявлении обвинения — находятся в руках прокурора.

59. AG обеспечивает, чтобы процесс консультации проводился надлежащим образом; чтобы консультируемым было разъяснено, что решение принадлежит исключительно прокурору; и чтобы были надлежащим образом рассмотрены министерские позиции, ведущие к данному выводу.

Статутный надзор

60. Ограниченное участие AG в делах, указанных в пункте 61, которые не требуют его одобрения для предъявления обвинения, вытекает из его функции по надзору за Генеральной прокуратурой и из ответственности, которую он несёт за неё перед парламентом. Коронные адвокаты выполняют эту функцию квазисудебно и в интересах публичного блага.

61. Генеральный прокурор доводит до сведения Коронных адвокатов каждое дело:

• которое, по его мнению, обладает особой чувствительностью;
• которое может иметь прецедентные последствия для политики или практики в области уголовного преследования или уголовного права; или
• которое свидетельствует о системных проблемах, касающихся правовой базы или функционирования системы уголовного правосудия.

[...]

63. Генеральный прокурор вправе обратиться за указанием в офис AG по вопросу о том, следует ли обратить внимание Коронных адвокатов на конкретное дело. Коронные адвокаты могут запросить информацию о деле или попросить обновить их о развитии событий. Решения в таких делах остаются за Генеральным прокурором.

[...]

65. С учётом пункта 68 ниже, Генеральный прокурор вправе консультироваться с Коронными адвокатами и обсуждать с ними любое конкретное дело, чтобы помочь им убедить общественность или парламент в том, что решение по данному делу было принято тщательно и надлежащим образом.

[...]

68. За исключением случаев, когда закон требует решения самого AG по какому-либо основанию (например, когда требуется его одобрение для предъявления обвинения), консультации с Коронными адвокатами никогда не проводятся, и они не участвуют иным образом —

• в деле, касающемся члена парламента (включая членов Палаты лордов) или министра;
• в деле, касающемся политической партии или проведения выборов; или
• в деле, порождающем вопрос личного или профессионального конфликта интересов кого-либо из Коронных адвокатов.

Политика уголовного преследования и указания

[...]

73. В той мере, в какой это совместимо с сохранением надлежащей независимости в принятии конкретных решений, Генеральный прокурор обеспечивает, чтобы политика и указания, принимаемые Генеральной прокуратурой, соответствовали релевантной правительственной политике и придавали ей надлежащую силу. Офис AG оказывает в этом содействие.

74. Генеральный прокурор вправе устанавливать указания или принципы работы прокуратуры. Эти указания или принципы подлежат пересмотру при назначении нового Генерального прокурора или для отражения изменений в правительственных приоритетах в области уголовного права, и как минимум каждые три года. Генеральный прокурор обеспечивает, чтобы Коронные адвокаты были заблаговременно опрошены о любом предложении по установлению политики или указаний уголовного преследования, затрагивающем сложные или чувствительные вопросы права или государственной политики. Генеральный прокурор придаёт особый вес мнению AG в случаях, когда такие указания порождают сложные вопросы балансирования между противоречащими соображениями публичного интереса.

[...]

76. AG вправе устанавливать указания по горизонтальным вопросам права, практики или политики, чтобы обеспечить единообразие функций публичного уголовного преследования или правовых функций правительства. AG консультируется с Генеральным прокурором перед установлением указаний, затрагивающих Генеральную прокуратуру.

[Подписи: AG, SG, Генеральный прокурор, исполняющий обязанности генерального директора офиса AG]