Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Справочный материал

1

З' швата 5786 25 января 2026 года К: Членам Комитета по Конституции От: Юридического департамента Комитета

Документ подготовлен для обсуждения в Комитете 26.1.2026 по поводу законопроектов о разделении функций юридического советника: Упоминание статей 25-31 в проекте, предложенном профессором Фридманом В общем подготовительном документе, отправленном юридическим департаментом Комитета 16.11.2025 (далее – общий документ), мы представили девять законопроектов, находящихся на рассмотрении Комитета, сосредоточив внимание на законопроекте председателя Комитета, и подняли общие вопросы для обсуждения по этим предложениям. В продолжение к словам председателя Комитета, согласно которым текст меморандума профессора Фридмана, опубликованный в 2008 году (Законопроект о юридическом советнике правительства и генеральном прокуроре (разделение полномочий, назначение, пребывание в должности и различные положения), 5768–2008 ), будет использоваться в качестве основы для обсуждений Комитета, в другом документе, который мы распространили 28.12.2025, был представлен фон и вопросы для обсуждения относительно статей 1-24 проекта меморандума (далее – второй подготовительный документ). Эти статьи в основном касались статуса, функций и полномочий юридического советника правительства после разделения функции. В этом документе ниже мы рассмотрим статьи 25-31 проекта. Эти статьи касаются представительства в судебных инстанциях юридическим советником правительства, "в роли" советника как представителя общественных интересов, а также ряда дополнительных аспектов, связанных с ролью самого советника (после разделения).

Статья 25 – Правила, применимые к представительству в судебных инстанциях юридическим советником правительства

Каждый раз, когда юридический советник правительства уполномочен представлять в суде государство или государственных служащих или общественные учреждения (далее – представляемые), согласно Закону о поправке гражданского процессуального кодекса (государство как сторона в разбирательстве), 5718–1958 или согласно Указу о процессуальных нормах (присутствие юридического советника правительства) [новая редакция] или согласно любому другому закону, будут применяться, несмотря на то, что указано в любом законе, следующие положения – (а) Если юридический советник считает, что с юридической точки зрения возможно разумно защищать свои действия и позиции представляемого, он должен сделать это в меру своих возможностей; юридический советник правительства может уведомить суд, перед которым ведется дело, о том, что он не согласен с позицией представляемого, при условии, что его аргументы в поддержку позиции представляемого и его действия будут считаться только аргументами представляемого перед судом. (б) (1) Если юридический советник правительства считает, что с юридической точки зрения невозможно разумно защищать действия представляемого или его позицию, он должен уведомить представляемого как можно раньше; в случае такого уведомления правительство или министр, если они посчитают это целесообразным, могут предписать, чтобы представляемого представлял адвокат, который не является юридическим советником правительства или его представителем, и которого утвердит министр; если предмет разбирательства не входит в область ответственности министра, министр не решит этот вопрос, если не получит просьбы от того министра, в чьей области ответственности находится предмет разбирательства. (2) Вознаграждение адвоката, назначенного согласно указанному в пункте (1), и который не является государственным служащим, будет выплачиваться из бюджета соответствующего государственного министерства. (г) Указание в пункте (б) не умаляет полномочий юридического советника правительства по статье 1 Указа о процессуальных нормах (присутствие юридического советника) по делу. Предлагается установить порядок, который будет применяться к государственной защите в судебных инстанциях юридическим советником правительства. Согласно предложенному, когда юридический советник уполномочен представлять государство, государственного служащего или общественное учреждение (далее – представляемое) в суде, он обязан защищать свои действия и позиции представляемого в меру своих возможностей, при условии, что он считает, что с юридической точки зрения это возможно сделать разумно, даже если он не согласен с позицией представляемого. Только в случае, если юридический советник считает, что нельзя разумно защитить позицию представляемого, он вправе уведомить суд о своем несогласии с позицией представляемого. В таком случае правительство или министр юстиции могут предписать представлять его другим адвокатом (вознаграждение которого будет выплачено из бюджета соответствующего министерства), и уведомление юридического советника не будет считаться аргументом от имени представляемого. В пояснительной записке к проекту говорится, что представление других адвокатов не будет обычным делом, а будет применяться только в исключительных случаях, и поэтому потребуется постановление правительства или министра юстиции, которые, по существу, должны будут внимательно рассмотреть позицию юридического советника. Более того, согласно предложенному, представление властей другим адвокатом не помешает юридическому советнику правительства, если он считает нужным, присутствовать в суде и озвучивать свою позицию и свои аргументы как представителя общественных интересов в соответствии с Указом о присутствии, без того чтобы его позиция и аргументы по этому вопросу считались позицией властей или обязывали их.

Вопросы для обсуждения

(1) Связь между консультацией и представлением – Комитет Шмигр отметил, что "юридическая консультация, предоставленная юридическим советником, часто имеет логическую и существенную связь с дополнительным этапом работы адвоката, а именно с вопросом о представлении в судебных инстанциях для представления позиции правительства" (стр. 46 отчета). Действительно, если согласно статьям 23 и 24 законопроекта исполнительная власть действовала в соответствии с мнением юридического советника правительства относительно действующего законодательства, то юридический советник сможет защитить позицию в суде. Следовательно, типичный случай, когда юридический советник может не иметь возможности защитить позицию исполнительной власти, возникает, когда правительство решает не принять его мнение, как указано в пункте 24(5) проекта. С учетом сказанного предлагается Комитету изучить, можно ли более четко определить случаи, когда потребуется отдельное представление правительства без участия юридического советника, и учесть это в статье. (2) Осторожность в предоставлении возможности для отдельного представления – в адверсиальной правовой системе, действующей в Израиле, ясно, что основной принцип заключается в том, что сторона в судебном разбирательстве должна быть представлена адвокатом, который наилучшим образом использует свои профессиональные навыки в интересах представляемой стороны. Это касается как частных клиентов, так и государственных. Несмотря на эту исходную гипотезу, позиция юриспруденции по этому вопросу заключается в том, что государство должно говорить "в один голос" и, как правило, быть представлено юридическим советником правительства. В то же время суд признал, что в исключительных случаях может быть целесообразным, чтобы юридический советник согласовал представление в суде также позиции органа, который противоречит его мнению, и юридический советник решит, как будет представлено это мнение – письменно, устно или посредством отдельного представления. В последние годы наблюдается увеличение случаев отдельного представления, и можно выделить тенденцию в судебной практике некоторых судей, расширяющую возможность для органов получать независимое представление, когда их позиция отличается от позиции юридического советника (см. подробнее, стр. 5 общего подготовительного документа). Эта судебная практика является определенным выражением позиции Комитета Шмигр, который в этом контексте подчеркивает, что: "Комитет вновь подчеркивает, что принцип законности и общественного порядка требует, чтобы случаи отдельного представления были редкими и исключительными. Правительство, принимающее решение о передаче вопроса на юридическое разрешение против мнения юридического советника, наносит ущерб правовой определенности и доверию публики к юридическому советнику” (стр. 77 отчета). В соответствии с этим Комитет Шмигр рекомендовал, чтобы отдельное представление разрешалось только в случае добросовестных разногласий по вопросам, которые могут быть подвержены различным интерпретациям, а не в случаях, когда существует явное и очевидное незаконное действие; если юридический советник считает, что органы действовали незаконно, он должен изложить свое мнение перед судом; и чтобы отдельное представление осуществлялось только с одобрения юридического советника. На фоне этих соображений предлагается, чтобы Комитет рассмотрел, каков правильный стандарт для предоставления разрешения на отдельное представление для представителей исполнительной власти и какой механизм будет уместным для определения случаев, когда будет предоставлено такое отдельное представление.

(3) Необходимость в положительном определении полномочий представления юридического советника – в судебной практике было установлено, что юридический советник представляет государство по всем видам разбирательств, включая иски к Верховному Суду и административные процедуры, и именно так государство действовало в течение многих лет. Это несмотря на то, что существует разногласие в юридической литературе относительно правовой основы этого. В предполагаемом тексте упоминаются полномочия представления на основе различных законов. Однако поскольку законодатель сейчас хочет упорядочить статус и функции юридического советника, мы предлагаем четко и обобщенно установить, что, не умаляя положений законов, упомянутых в статье, юридический советник правительства уполномочен представлять государство в любом судебном разбирательстве, которое не относится к уголовному праву (полномочия по которому принадлежат генеральному прокурору), и на это представление будут распространяться положения предложенной статьи.

Статья 26 – Представление Кнессета и его учреждений и государственного контролера

Несмотря на указания любого закона, юридический советник правительства не будет представлять в суде государственного контролера и его офис, за исключением случаев, когда это согласовано с ним, а также не будет представлять Кнессет, за исключением случаев, когда это согласовано с юридическим советником Кнессета, и не будет представлять председателя Кнессета, осуществляющих обязанности и учреждения Кнессета, за исключением случаев, когда это согласовано с ними. На основании принципа разделения властей предлагается четко установить, что юридический советник правительства не будет представлять Кнессет, за исключением случаев, когда это согласовано с юридическим советником Кнессета, и не будет представлять председателя Кнессета, осуществляющих обязанности и учреждения Кнессета, за исключением случаев, когда это согласовано с ними. Также предлагается установить, что государственный контролер, который не входит в состав исполнительной власти и не обременен обязательством получать мнение юридического советника в качестве отражающего действующее законодательство (согласно п. 24(1) проекта), не будет представлен в судебных инстанциях юридическим советником, за исключением случаев, когда это согласовано с ним.

Вопросы для обсуждения

(1) Представление президента государства – следует ли упомянуть в статье Президента государства? (2) Разделение между Кнессетом и председателем Кнессета, осуществляющими обязанности и учреждениями Кнессета – предложенная мера разделяет “Кнессет” – который требует согласия юридического советника Кнессета для представления его юридическим советником правительства, между председателем Кнессета, осуществляющими обязанности и учреждениями Кнессета – по которым требуется их согласие для представления их юридическим советником правительства. Вероятно, это разделение основано на формулировке статьи 17(б)(4) Закона о Кнессете, 5754-1994, которая устанавливает обязанность юридического советника Кнессета представлять "Кнессет" в судебных инстанциях, наряду с обязанностью предоставлять консультации для осуществляющих обязанности и различных органов в Кнессете (абзацы (1) до (3)). На практике, в настоящее время юридический советник Кнессета представляет в судебных инстанциях как "Кнессет", так и органы и должностные лица Кнессета по вопросам, касающимся их обязанностей в Кнессете. Исходя из этого, предлагается не проводить различие между Кнессетом и другими органами в Кнессете и установить в общем, что представление юридическим советником правительства будет зависеть от согласия юридического советника Кнессета.

Статья 27 – Консультирование с генеральным прокурором

Юридический советник правительства и его представители должны консультироваться с генеральным прокурором по вопросам в области уголовного права, возникающим или которые могут возникнуть в судебных разбирательствах, в которых они участвуют в силу своих полномочий. Предлагается установить, что юридический советник правительства и его представители будут обязаны консультироваться с генеральным прокурором по вопросам в области уголовного права, которые могут возникнуть в судебных разбирательствах, в которых они участвуют в соответствии с их полномочиями, учитывая экспертизу генерального прокурора в этой области.

Вопросы для обсуждения

Дублирование с п. 22(б) – см. наше замечание в втором подготовительном документе относительно дублирования между пунктами 22(б) и 27, и о необходимости объединить их. В этом контексте напомним, что во время заседаний Комитета было согласовано, что завершение обсуждения предложенной статьи 22 будет сделано позже, и поэтому мы предложим обсуждать оба пункта вместе.

Статья 28 – Правила, применимые к представительству в судебных инстанциях юридическим советником правительства

Если в суде будет выдвинуто утверждение о неконституционности закона, и оно не будет отклонено, суд уведомит юридического советника правительства и предоставит ему возможность выслушать свои аргументы перед тем, как принять решение. Поскольку утверждение о неконституционности закона может возникнуть также в судебных разбирательствах, в которых юридический советник правительства не является стороной и, возможно, даже не осведомлен об этом, предлагается установить, что суд, перед которым выдвинуто такое утверждение и оно не отклонено, будет обязан уведомить юридического советника правительства, который ответственен за представление общественных интересов, и предоставить ему возможность высказать свои аргументы перед тем, как принять решение. Следует отметить, что есть аналогичное положение в отношении юридического советника Кнессета в статье 17(г1) Закона о Кнессете, 5754-1994 "(если суду в процессе, который перед ним, требуется выяснить вопрос о законности закона, он приглашает Кнессет предстать в процессе, и она вправе услышать свои аргументы о том, как подтверждается законность)".

Статья 29 – Использование полномочий юридического советника правительства согласно любому закону

(а) Юридический советник правительства будет использовать предоставленные ему полномочия в соответствии с любым законом для соблюдения правопорядка, интересов государства, общественных интересов и прав человека согласно любому закону; при использовании в частности определенных полномочий, предоставленных ему согласно закону, юридический советник будет независим в своих соображениях и решениях. (б) Указание в пункте (а) не будет уменьшать статьи 19, 22, 25, 27 и 30 или уменьшать обязанности юридического советника правительства по этим статьям или согласно любому другому закону. Юридический советник правительства имеет широкий спектр полномочий и обязанностей, которые были предоставлены ему согласно сотням законодательных актов (так, уже в 1998 году к отчету Комитета Шмигр была прикреплена таблица из 172 законов, которые фиксируют его полномочия (там, в приложении "ה" к отчету). В настоящее время поиск в базе данных "Нево" по полной версии законодательства, в которой используется термин "юридический советник правительства", приводит к списку из 383 законов). Принято считать, что эти полномочия отражают статус юриста как защитника общественных интересов, как было разъяснено в отчете Комитета Шмигр: "в предоставлении полномочий в различных законах отражается как доверие, которое законодатель возлагает на юридического советника действовать объективно и справедливо, так и суть обязанностей юридического советника в его различных областях работы, как того, кто должен осуществлять профессиональный надзор для обеспечения соблюдения законности" (стр. 24 отчета). В частности, можно упомянуть полномочия в области гражданского права – например, возможность попросить суд признать ребенка приемным (статья 13 Закона о приемных детях, 5741-1981); полномочия требовать выполнения обязательства по завещанию, если общественность заинтересована в этом обязательстве (статья 45 Закона о наследовании, 5725-1965); полномочия подавать возражения против соглашения о мировом соглашении в коллективном иске (статья 18(г) Закона о коллективных исках, 5766-2006). Полномочия в области административной юрисдикции – например, полномочия оспаривать результаты выборов в Кнессет (согласно статье 86 Закона о выборах в Кнессет). Участие в проведении ответственных полномочий со стороны исполнительной власти – например, полномочия получать отчеты о прослушивании телефонных разговоров с целью безопасности государства (статья 4(г) Закона о прослушивании, 5779-1979) и о разрешениях на проведение скрытых обысков (статья 10(г) Закона о службе общего охранника, 5762-2002); полномочия вносить изменения в равные правила при распределении бюджетных средств (согласно статье 3א(д) Закона о бюджетных основах над бюджетной статьей; определения равных принципов распределения средств поддержки общественным учреждениям в данной статье бюджета). В пояснительной записке к проекту сказано, что юридический советник должен использовать эти полномочия для обеспечения соблюдения правопорядка, интересов государства, общественных интересов и прав человека согласно любому закону. Также в пояснительной записке к проекту указано, что предложенный закон способствует принципу, установленному Комиссией Агрент, согласно которому при использовании в частности определенных полномочий, предоставленных ему в соответствии с любым законом, юридический советник будет независим в своих соображениях и решениях. Ясно, что это не освобождает его от соблюдения обязательств, возложенных на него в различных статьях предлагаемого закона или согласно любому другому закону.

Вопросы для обсуждения

(1) Несоответствие между ролью юридического советника как "защитника общественных интересов" и предложенной системой назначения – как было описано выше, юридическому советнику правительства предоставлены полномочия согласно сотням законов, относящимся к его роли как защитника общественных интересов, отключенных от политических интересов или позиций той или иной правительства. Предоставление этих полномочий юридическому советнику правительства основано на концепции роли, которая развивалась на протяжении лет, и статусе юридического советника правительства как профессионального и независимого юридического агента, который учитывает широкие интересы, касающиеся общественных интересов, а не как "адвоката правительства". Предлагаемое изменение в способе назначения и увольнения юридического советника правительства, превращая его в некую "должность доверия" правительства, срок службы которой заканчивается с окончанием срока правительства, в сочетании со снижением ограничений на политическое участие и предлагаемым механизмом увольнения – находятся в конфликте с этой концепцией роли. Предлагается, чтобы Комитет рассмотрел этот вопрос и выяснил, должен ли "шляпа" юридического советника правительства как защитника общественных интересов оказывать влияние на способ его назначения, срок его пребывания и основания для его увольнения. В качестве альтернативы, предлагается изучить, следует ли оставить эти полномочия за юридическим советником или передать их другому должностному лицу. (2) Необходимость в статье "Сохранение правопорядка" и ее интерпретации (пункт (б)) – предлагается рассмотреть, делают ли изменения, согласованные Комитетом по статьям, упомянутым в статье, указание ненужным или требующим обновления. (3) "Соблюдение правопорядка... и прав человека согласно любому закону" (пункт (а)) – по нашему мнению, функции юридического советника в этом пункте изложены сложным образом, и точнее будет сказать "для обеспечения соблюдения правопорядка, интересов государства, общественных интересов и прав человека".

Статья 30 – Надзор правительства и министра за действиями юридического советника правительства

Не умаляя статью 29 – (а) Юридический советник правительства несет административную ответственность за выполнение своих обязанностей перед правительством и находится под его административным надзором. (б) (1) Что касается общих вопросов государственной политики в области соблюдения правопорядка, интересов государства, общественных интересов и прав человека и административных процедур юридического отдела правительства, юридический советник правительства будет иметь указания от решений правительства и инструкций министра. (2) Правительство не примет решение, как указано в пункте (б)(1), без того, чтобы юридический советник правительства получил разумную возможность высказать свое мнение письменно или устно по этому поводу; инструкции министра, указанные в пункте (б)(1), не будут даны без предварительной консультации с юридическим советником правительства. (г) Юридический советник правительства будет консультироваться с министром время от времени о своих действиях в связи с использованием своих полномочий согласно любому закону. (д) (1) Если юридический советник правительства считает, что в вопросе применения его полномочий согласно любому закону в конкретном случае возникает вопрос значительной важности с точки зрения безопасности, государственной или общественной значимости, он должен проконсультироваться по этому вопросу с министром; если министр считает, что по такому вопросу может возникнуть аналогичный вопрос, он должен указать юридическому советнику правительства проконсультироваться с ним или с правительством в целом. (2) Если юридический советник правительства считает, что по значению данного вопроса, как указано в пункте (д)(1), рекомендуется проконсультироваться с правительством в целом или что вопрос требует консультации с другим министром, кроме министра, он должен сделать это после уведомления об этом министра. (е) (1) Юридический советник правительства должен время от времени предоставлять министру отчет о своих действиях в общем; по просьбе министра отчет должен быть предоставлен в письменном виде. (2) По просьбе министра, юридический советник правительства должен предоставить ему отчет о своих действиях в конкретном случае; отчет может быть предоставлен устно или письменно, в зависимости от просьбы министра. Предлагается установить административную подчиненность юридического советника правительству и министру юстиции, а также установить подробные правила надзора и консультаций, которые будут применяться между ними. В этом контексте предлагается возложить на юридического советника разные обязанности по консультации и отчетности, когда он использует свои полномочия для защиты общественных интересов. Кроме того, предлагается установить, что министр юстиции будет уполномочен указать юридическому советнику обратиться к нему по конкретному вопросу, в котором он предполагает, что может возникнуть вопрос, имеющий значение в области безопасности, государственной или общественной значимости, и требовать от юридического советника отчет о его действиях в конкретном случае.

Вопросы для обсуждения

(1) Предлагается рассмотреть возможность замены статьи на более краткую и ясную формулировку – кажется, что предложенная статья сформулирована слишком сложно и подробно, что не подходит для основного законодательства и может вызвать различные интерпретационные разногласия. Учитывая изложенное, мы предложим рассмотреть вариант замены статьи на общую формулировку, возлагающую на юридического советника общую обязанность консультироваться и уведомлять правительство и министра по вопросам, имеющим значительное значение с точки зрения безопасности, государственной или общественной значимости. (2) Если текст остается прежним, предлагается обратить внимание на следующие аспекты –

• Административная ответственность юридического советника перед правительством (пункт (а)) – какова суть возложения административной ответственности на юридического советника за его выполнение предписаний перед правительством?
• "Общие вопросы государственной политики соблюдения правопорядка" и конкретный случай (пункт (б)(1)) – хотя на концептуальном уровне разница между "общими вопросами" и конкретными случаями ясна и понятна, в деловой практике эта разница может стать туманной, а вмешательство в конкретный случай может происходить также посредством установления "общей политики", которая предназначена на самом деле для обращения к конкретному случаю, например если она сформулирована в результате конкретного случая или изложена очень конкретным образом. Исходя из этого, предлагается Комитету изучить, как можно ответить на опасение, что установление "общей" политики будет служить для вмешательства правительства в независимое суждение юридического советника по конкретному вопросу.
• Инструкции министра (пункт (б)(1)) – неясно, каков характер этих "инструкций": являются ли они применением общей политики в конкретном случае? Или это общие указания, вытекающие из политики правительства? Предлагается уточнить смысл в тексте.
• "После того как юрист правительства получил разумную возможность высказать свое мнение" (пункт (б)(2)) – неясно, что подразумевается под "правом на аргумент", которое предоставляется юридическому советнику по этому вопросу. Речь идет не о предоставлении права или наложении обязательства на юриста лично, а о формулировании общей политики. Необходимо ли жестко установить участие юридического советника в процессе принятия решений или формулирования инструкций в этом контексте?
• Полномочия министра, касающиеся конкретного случая (пункты (д)(1) и (е)(2)) – согласно предложенному, у министра юстиции есть полномочия предписывать юридическому советнику проконсультироваться с ним по конкретному вопросу, который он считает имеющим значение с точки зрения безопасности, государственной или общественной значимости (пункт (д)(1)), а также обязывать юридического советника предоставить отчет о том, как он справляется с конкретным случаем (пункт (е)(2)). В обоих случаях речь идет не о обязанности, возложенной на юриста, лично сообщать или консультироваться, а о полномочии министра контролировать юриста в рамках реализации полномочий в конкретном случае. Требуется ли такое подробное упоминание в законодательстве?

Статья 31 – Участие в заседаниях правительства

Юридический советник правительства не будет постоянно участвовать в заседаниях правительства, но премьер-министр может указать на необходимость его приглашения на заседание правительства по его просьбе или если премьер-министр считает, что правительство может нуждаться в его юридической консультации или в предоставлении отчета от него на этом заседании. Согласно предложенному, по умолчанию юридический советник правительства не участвует в заседаниях правительства, если только премьер-министр не указал на необходимость его приглашения на заседание правительства по его просьбе, или если, по мнению премьер-министра, правительство может нуждаться в его юридической консультации или в предоставлении отчета в этом заседании.

Вопросы для обсуждения

Подходит ли предложенная мера для основного законодательства – на протяжении лет высказывались разные мнения по поводу участия юридического советника в заседаниях правительства. С одной стороны, утверждается, что присутствие юридического советника на заседаниях правительства позволяет немедленно реагировать на юридические вопросы, которые могут возникнуть на заседании правительства, и таким образом предотвращают заранее решения, которые порождают юридические трудности. С другой стороны, утверждается, что постоянное присутствие юридического советника на заседаниях правительства создает слишком близкое вовлечение во все вопросы политики, рассматриваемые правительством, и существует профессиональный риск предоставления немедленной юридической консультации без предварительного глубокого анализа перед выдачей консультации. Комитет Шмигр считал, что недостатки превосходят преимущества и поэтому рекомендовал, чтобы юридический советник избегал постоянного участия в заседаниях правительства и участвовал лишь в тех обсуждениях, в которых ставится вопрос, по поводу которого требуется его юридическая консультация (стр. 49 отчета). С другой стороны, были высказаны мнения о том, что есть большая важность участия юридического советника в заседаниях правительства, подобно директорскому совету коммерческой компании, которая не должна проводить заседания без постоянной юридической консультации (см., например, статью судьи в отставке Эликим Рубинштейна, который представил ее членам Комитета как справочный материал для обсуждений: "Не к разделению: слова по поводу предложения о разделении между юридическим советником правительства и главным прокурором" ICON-S-IL Blog (19.8.2021.)). Предлагается Комитету рассмотреть, является ли это вопросом, который следует урегулировать в основном законодательстве, или оставить на уровне административного ведения каждого правительства в зависимости от его концепции и потребностей. Следует отметить, что даже Комитет Шмигр не рекомендовал прописывать этот вопрос в проекте законопроекта, который он разработал.