Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Разделение должности Юридического советника правительства — тезисы

Сентябрь 2009 г.

---

Комиссия Шамгара (Меир Шамгар, Хаим Цадок з"л, Давид Либаи и Моше Ниссим, проф. Рут Гавизон). В своём отчёте комиссия единогласно и решительно отвергла идею разделения.

Совмещение различных функций Юридического советника правительства не является совершенной моделью, но как было сказано о демократии — «она, возможно, не самая лучшая система правления, но все остальные хуже неё».

Международное сравнение

• Это модель, принятая в мире англосаксонских стран и стран с традицией общего права (Common Law) — так в США, Канаде, Англии, Австралии, Новой Зеландии, Индии, Сингапуре и др. (а также в немалом числе стран континентальной системы — Швейцарии, Австрии, Португалии, Аргентине и др.)

• В этих странах не только отсутствует разделение между консультативной и обвинительной функциями, но, как правило, у того же должностного лица имеется и третья функция — министерско-политическая функция министра юстиции. Таким образом, то, что в этих странах принято как единая должность, у нас предлагают разделить на три!

• Модель, принятая в странах общего права, действительно вызывает трудности, но не в аспекте совмещения консультативных и обвинительных функций, а в совершенно ином аспекте — а именно в том, что тройную функцию, как правило, выполняет политическая фигура, обычно являющаяся членом правительства, что порождает острые проблемы конфликта интересов и политизации обвинения и аппарата юридического консультирования.

• Международное сравнение зачастую обманчиво. Структура институтов и должностей уникальна и специфична для каждого государства и основана на его социально-организационной реальности, правовой традиции и организационной культуре.

Конфликт интересов?

• Нет никакого концептуального или эмпирического обоснования для этого утверждения. Это утверждение о видимости, а не о реальной проблеме.

• Вопрос был решён, по крайней мере частично, путём сокращения контактов и личных связей с министрами — существенное сокращение участия в заседаниях правительства и т.д.

• Совмещение обвинительных и консультативных функций не является исключительным случаем; напротив, это нормальное и обычное состояние во всех правовых системах: и в военной правовой системе, и в муниципальной правовой системе, и в должности юридических советников министерств, имеющих также обвинительный аппарат (Налоговое управление, Министерство охраны окружающей среды, Министерство промышленности, торговли и труда и др.).

  И, как уже отмечалось, это принятая модель в странах общего права, и такова эта должность с незапамятных времён.

• Советник не является личным-частным консультантом министров, и для текущей работы у каждого министерства есть юридическая канцелярия. Функция советника — консультирование и направление в вопросах государственного значения и обеспечение законности действий.

• Подавляющее большинство министров в подавляющее большинство времени не являются подозреваемыми или лицами, в отношении которых ведётся расследование.

Советник как орган надзора и контроля, уравновешивающий и сдерживающий фактор в отношении обвинения и иных правоприменительных органов

Юридический советник правительства выполняет важную функцию надзора и контроля за обвинением. Это включает статутные полномочия, такие как полномочие принимать решения по апелляциям на решения обвинения и полномочие принимать решения по ходатайствам о приостановлении производства, а также текущую повседневную работу.

Есть вопросы, в которых полномочия по принятию решений в делах расследования и привлечения к суду принадлежат исключительно Юридическому советнику. У советника также есть функция надзора за прослушиванием полицией и ШАБАК, и соответственно — за прокуратурой, использующей данные прослушивания в ведомых ею делах.

Передача полномочий советника «генеральному прокурору» подорвёт функцию надзора и контроля. Сможет ли генеральный прокурор выполнять эту функцию? Сможет ли он осуществлять надзор за самим собой? Сможет ли он осуществлять надзор за системами (полицией, ШАБАК), с которыми он работает в тесном повседневном контакте? Не будет ли это конфликтом интересов значительно более существенным, чем конфликт интересов, приписываемый советнику?

Юридический советник — благодаря более широкому и интегративному видению, которое он имеет в силу своих функций, и благодаря определённой дистанции от повседневной работы обвинения — служит также уравновешивающим и сдерживающим фактором для обвинения. Это не пустые слова, а распространённая реальность.

Следует также помнить, что ни разу юридический советник не назначался из числа работников обвинения, и это тоже даёт ему дистанцию и способность к более объективному и менее скованному условностями обвинения видению, а также меньшую личную обязанность.

К аргументу о чрезмерной нагрузке

• Несомненно, на Юридического советника правительства ложится большая рабочая нагрузка, но это наименьшая из его проблем.

• Проблема нагрузки не уникальна для должности Юридического советника. Она существует и в других ключевых должностях, как в государственном, так и в частном секторе, и мы не слышали, чтобы кто-то предлагал разделить должность премьер-министра, министра обороны или начальника Генерального штаба, нагрузка которых не меньше. (Даже у Microsoft и Toyota с их миллионами работников есть лишь один генеральный директор и один президент, и множество заместителей.)

• Кстати, и государственный прокурор — это очень нагруженная должность, и разделение возложит на него ещё множество задач, а с другой стороны, разделение создаст ещё больше нагрузки на советника (управление гражданской прокуратурой).

• Для проблем нагрузки существуют иные решения организационного характера — делегирование полномочий, оптимизация рабочих процессов и усиление кадров и средств, часть которых уже была предпринята в последние годы.

Разделение существенно подорвёт функциональность различных правительственных органов и эффективность правоприменительной системы

• Совмещение обвинительных и консультативных полномочий обеспечивает холистический и эффективный подход к борьбе с организованной преступностью, а также с явлениями коррупции во власти. Параллельно со следственно-уголовной работой регулярно осуществляются дополнительные действия в рамках полномочий Юридического советника правительства: директивы советника.

• Разделение консультативной и законодательной функций от обвинительной серьёзно подорвёт необходимое сотрудничество между сферами и системами. В настоящее время существует тесное ежедневное сотрудничество между консультативно-законодательной работой и работой прокуратуры, а также между ними и работой полиции, ШАБАК, Налогового управления и др.

• «Название игры» сегодня — интеграция систем, а не разделение. Так, например, центральный вывод комиссии по расследованию Конгресса по событиям 11 сентября состоял в том, что провал был вызван отсутствием интеграции в работе различных разведывательных органов, и в соответствии с этим было создано Министерство внутренней безопасности. И в ЦАХАЛе давно перешли к доктрине совместного применения сил. Так же и в экономической сфере — тенденция направлена на слияния, а не на разделение.

• Системное разделение серьёзно подорвёт сотрудничество между различными правоприменительными органами и способность координировать усилия в комплексных и интегрированных операциях — в борьбе с коррупцией, в борьбе с преступными семьями и пр.

Процесс формирования «реформы»

• Речь идёт уже не только о разделении должности советника, но о разделении всей прокуратуры, без какой-либо подготовительной работы и проверки.

• У любого организационного изменения есть один определённый, негативный результат — парализация системы и нестабильность на длительный период, тогда как позитивные результаты никогда не являются определёнными. «Теория организационных изменений» — одна из наиболее сложных областей в теории управления и организационного консультирования.

• Само разделение приведёт к перенаправлению всех энергий и ресурсов времени и внимания на организационно-логистические аспекты разделения при одновременном пренебрежении/прекращении борьбы с преступностью и нарушениями закона.

• У министра юстиции нет никакой квалификации, опыта или реального знакомства — ни с организацией, ни с теорией управления, и нельзя позволять ему «делать ставку» на столь чувствительную и важную систему.

• Минимально необходимое — проведение основательной и упорядоченной профессиональной работы, в рамках которой будут изучены все значения и последствия такого шага и выработаны соответствующие рекомендации.

• В этих рамках необходимо будет заслушать позиции всех сторон, на которые данный шаг окажет реальное воздействие.

• Серьёзный и подлинный рабочий процесс должен начинаться с определения и характеристики проблем существующего положения, если таковые имеются, и лишь затем рассматривать пути решения. В данном случае произошло обратное — министр юстиции сначала «обозначил цель» (разделение), а затем начал искать оправдания.

• Это элементарная истина теории управления: значительно проще и дешевле улучшить существующую систему, чем разрушить её и делать ставку на успех новой системы, которая будет создана.

• Ни в одной системе не стали бы даже рассматривать столь радикальное изменение без серьёзной профессиональной проверки.

• Инициатива министра не изучила и не даёт ответа на длинный ряд вопросов, которые возникнут сразу после разделения.

Заключение

• Совмещение юридического консультирования и обвинения является критически важным в израильской реальности. Разделение драстически ослабит правоприменительный и юридическо-консультативный аппарат и отбросит нас на десятилетия назад в борьбе с преступностью и за чистоту нравов и надлежащее государственное управление, а также в иных сферах.

• Ослабление института Юридического советника правительства в том виде, в каком мы его знаем, приведёт к краху всего аппарата публичного юридического консультирования, который является, как уже отмечалось, ключевым «стражем порога» надлежащего государственного управления и чистоты нравов, и к серьёзному ущербу функционированию министерств.

• Несомненно, результатом разделения должности будет не только ослабление должности Юридического советника правительства, но и политизация должности. Вопреки тому, что, возможно, думают, тот, кто пострадает от политизации должности, — это правительство и министры. Позиция советника утратит свой авторитет в глазах суда, и балансирование будет осуществляться судом вместо Юридического советника, знакомого изнутри с потребностями правительства и министерств и с их ограничениями.

• Ущерб от разделения, таким образом, значителен и очевиден, тогда как преимущества сомнительны, если они вообще существуют.

• Если существует конкретная проблема или трудность в существующем положении, с ними можно справиться контролируемым и точечным образом; нет необходимости разрушать до основания важный институт, доказавший свою значимость и необходимость в израильской реальности [If it ain't broke, don't fix it].

• Я не отвергаю повторное рассмотрение данного вопроса. Ни один институт или организационная структура не являются священными. Любой вопрос заслуживает рассмотрения время от времени. Но целесообразно, чтобы такое рассмотрение проводилось серьёзной общественно-профессиональной комиссией, которая основательно и прозрачно изучит вопрос и проведёт общественные слушания.