Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Позиция по законопроектам о Генеральном прокуроре и о разделении функций юридического советника правительства

27 октября 2025 г., 5 хешвана 5786 года

Уважаемые депутаты Кнессета!

По существу: Законопроект о Генеральном прокуроре, 5783–2022, Законопроект о разделении функций юридического советника правительства, 5785–2024, и Законопроект о разделении функций юридического советника правительства, 5785–2025

Мы возражаем против указанных законопроектов. Несмотря на сложность вопроса о разделении функций юридического советника правительства, его не следует обсуждать в нынешнем контексте, когда премьер-министр обвиняется в уголовных преступлениях. Продвижение указанных законопроектов в данное время, без надлежащей штабной работы и фактической базы, подорвёт ценности, лежащие в основе работы обвинения, и нанесёт ущерб его деятельности, которая обязана быть независимой и профессиональной, с принятием решений на основе справедливости, единообразия, равенства и без дискриминации или предвзятости. Один из законопроектов прямо направлен на ущемление государственных функций, которые исполняет институт юридического советника правительства в обеспечении верховенства закона.

Возражение против этих предложений обусловлено также общим контекстом мер, продвигаемых правительством и коалицией, направленных на ослабление институтов правового контроля, независимости системы правоприменения и её способности защищать верховенство закона и права человека и гражданина в Израиле.

Ниже представлено наше экспертное заключение.

Общее описание законопроектов

1. Два из указанных законопроектов стремятся изъять полномочия юридического советника правительства в его функции главы уголовного обвинения, а третий предлагает разделить эту функцию между тремя различными должностными лицами.

2. Законопроект о Генеральном прокуроре, 5783–2022 (п/877/25), внесённый депутатом Ханохом Довом Малбицки, предлагает передать все полномочия юридического советника правительства как главы уголовного обвинения Генеральному прокурору, который возглавит вновь создаваемую систему уголовного обвинения.

3. Законопроект о разделении функций юридического советника правительства, 5785–2024 (п/5262/25), внесённый депутатом Бускилой, предлагает передать Государственному прокурору только полномочия юридического советника по ведению уголовных дел против премьер-министра, министра или депутата Кнессета. Согласно этому законопроекту, решения Государственного прокурора в этой области будут приниматься с одобрения новой комиссии старших должностных лиц.

4. Законопроект о разделении функций юридического советника правительства, 5785–2025 (п/5808/25), внесённый депутатами Ротманом, Талем и Вальдигером, предлагает разделить функцию юридического советника правительства между тремя различными должностными лицами с детальным регулированием их функций и статуса способом, ослабляющим их (например, в части статуса их правовых заключений).

Вопрос о разделении функций юридического советника правительства

5. Институт юридического советника правительства в Израиле выполняет несколько основных функций: руководство обвинением, представительство государства и общественного интереса в судебных инстанциях, а также юридическое консультирование органов власти как уполномоченного толкователя закона. Независимая функция института юридического советника по обеспечению верховенства закона в государстве особенно важна на фоне структуры израильского государственного строя.

6. На протяжении многих лет обсуждаются предложения по пересмотру функций юридического советника правительства и, возможно, их разделению по различным основаниям. Среди них — опасения чрезмерной концентрации полномочий и чрезмерной рабочей нагрузки, а также опасения конфликта интересов или видимости конфликта интересов между функцией привлечения к ответственности избранных представителей исполнительной власти и функцией юридического консультирования исполнительной власти. Эти предложения ранее обсуждались в рамках Общественной комиссии по изучению порядка назначения юридического советника правительства и связанных с его полномочиями вопросов (Комиссия Шамгара), которая установила в 1998 году:

«Мы рассмотрели доводы, представленные нам, и после их взвешивания пришли к выводу, что нецелесообразно разделять функции юридического советника между различными должностными лицами и разбивать их на составные части. Более того, мы пришли к мнению, что указанное разделение может нанести ущерб надлежащему и полному выполнению существенных функций, которые исполняет юридический советник в действующем формате, и прежде всего эффективности правового надзора и практической силе его правовых указаний.»

7. Вопрос о целесообразности разделения функций юридического советника правительства является сложным, но нет сомнений, что риски, связанные с разделением, реальны и серьёзны — в частности, ослабление независимости института юридического советника и генерального обвинения, прокладывание пути к политизации этих институтов и другие. В частности, в контексте рассматриваемых законопроектов существует опасение нанесения ущерба надлежащему функционированию обвинения, которое обязано осуществлять свои полномочия исключительно на основе закона и доказательств, справедливо, единообразно и равноправно, без дискриминации, предвзятости или пристрастия, на основе профессионального и независимого усмотрения, то есть квазисудебным образом. Один из законопроектов (внесённый депутатом Ротманом и другими) также нанесёт серьёзный ущерб способности юридического советника правительства и должностного лица, ответственного за представительство государства в судах, выполнять свою функцию по обеспечению верховенства закона.

8. Процесс разделения продвигается здесь и сейчас, без глубокого изучения обоснований и последствий, особенно с учётом того, что последняя общественная комиссия, занимавшаяся этим вопросом (Комиссия Шамгара), рекомендовала не разделять функцию, и после того как за почти три десятилетия, прошедших с тех пор, эти институты и механизмы контроля над ними претерпели дальнейшее развитие. Процесс продвигается без какой-либо штабной работы и без представления какой-либо фактической базы по данному вопросу. Существует более ста законов, касающихся юридического советника и его полномочий. Поэтому было бы ошибкой продвигать институциональное разделение в поспешном и быстром порядке; необходимо рассмотреть этот шаг в упорядоченном, профессиональном и структурированном процессе.

Законопроекты в их нынешней редакции направлены на ослабление института юридического советника правительства и уголовного обвинения

9. Указанные законопроекты о разделении функций юридического советника не направлены на решение принципиальных опасений, изложенных выше, а направлены на нанесение ущерба институту юридического советника правительства и уголовному обвинению и их способности выполнять свои функции по правоприменению и обеспечению верховенства закона. Это вытекает из следующих оснований:

10. Во-первых, на фоне предлагаемых способов назначения в Законопроекте о Генеральном прокуроре и в Законопроекте депутата Ротмана и других о разделении функций — а именно, министром юстиции с утверждения Комиссии по конституции Кнессета — законопроекты представляют полную реализацию рисков, связанных с разделением функций юридического советника. Законопроекты приведут к полной политизации должности главы уголовного обвинения, который должен действовать квазисудебным образом, что может нанести ущерб справедливости и профессионализму правоприменения. Законопроекты также приведут к нарушению координации между уголовным обвинением и юридическим советником правительства. Законопроекты также не решают институциональных проблем, связанных с организационным разделением Государственной прокуратуры между её уголовными отделами и прочими отделами. Таким образом, законопроекты нанесут ущерб ценностям, лежащим в основе работы обвинения и системы правоприменения, и тем самым нанесут ущерб защите верховенства закона.

11. Во-вторых, Законопроект депутата Ротмана и других о разделении функций юридического советника правительства прямо направлен на ослабление новых должностных лиц, которые заменят юридического советника, таким образом, что это нанесёт ущерб их способности выполнять свои государственные функции. Это осуществляется различными способами, включая: установление порядка их назначения и отстранения способом, ущемляющим их независимость; подрыв силы правовых заключений юридического советника по сравнению с действующим правом; отмену исключительного полномочия юридического советника решать, разрешить ли правительству отдельное представительство; и другие. Тем самым этот законопроект нанесёт ущерб независимости системы правоприменения, усилит правительство и устранит сдержки и противовесы таким образом, что это подорвёт израильскую демократию и защиту верховенства закона и прав человека.

12. В-третьих, продвижение указанных законопроектов осуществляется без упорядоченного и профессионального процесса (такого как создание новой общественной комиссии по данному вопросу) и не посредством правительственного законодательного процесса. Нецелесообразно проводить институциональные изменения такого рода без надлежащего взвешивания их последствий, и в особенности опасений реализации рисков, связанных с разделением функций юридического советника, включая ущерб независимости обвинения и его деятельности как квазисудебного органа.

13. В-четвёртых, законопроекты предлагаются после того, как правительство начало процедуру отстранения юридической советницы правительства, и очевидно, что они выдвигаются в настоящее время для обхода препятствий, с которыми сталкиваются установленные законом процедуры отстранения, и решений Верховного суда, вынесенных по этому вопросу, на фоне их продвижения при ненадлежащем усмотрении, в порочном порядке и при отсутствии правового основания.

14. В-пятых, продвижение указанных законопроектов при поддержке правительства, глава которого находится под уголовным судом, явно противоречит режиму урегулирования конфликта интересов, применимому к премьер-министру, в котором прямо указано, что ему следует:

«воздерживаться от участия в любом вопросе, касающемся назначений и процедур назначения в Министерстве юстиции и в Полиции Израиля, в отношении должностных лиц, участвующих в уголовном деле по вашему вопросу или способных повлиять на этот процесс, то есть в назначении юридического советника правительства, Государственного прокурора [...] включая правительственные процедуры в отношении законодательства, касающегося вышеуказанных назначений [...] [и] воздерживаться от участия в любом вопросе, касающемся в индивидуальном порядке статуса и исполнения функций вышеуказанных должностных лиц системы правоприменения.»

Продвижение указанных законопроектов вызывает, таким образом, серьёзные опасения конфликта интересов и даже опасения, что в основе лежат посторонние соображения: попытка заменить лицо, ответственное за уголовные процессы против премьер-министра. Одного этого соображения достаточно для отклонения законопроектов.

15. В этих двух контекстах следует отметить, что законопроекты имеют неподобающий персональный характер, поскольку они направлены на то, чтобы облагодетельствовать конкретное лицо (премьер-министра, находящегося под судом) и ущемить полномочия другого конкретного лица (юридическую советницу правительства, которую правительство стремится отстранить без правового основания). Поскольку, как будет указано ниже, законопроекты фактически пытаются изменить Основные законы, в них, следовательно, будет также злоупотребление учредительной властью.

16. В-шестых, нельзя игнорировать общий контекст. Указанные законопроекты предлагаются на фоне дополнительных мер правительства и коалиции — как против юридической советницы правительства (таких как игнорирование её правовых заключений), так и против судов (таких как законодательство, принятое в последний год в отношении уполномоченного по жалобам на судей и процедуры отбора судей) — как часть того, что было названо «судебной реформой». Эти меры направлены на усиление правительства и коалиции, подрыв независимости системы правоприменения и устранение сдержек и противовесов в израильской демократии, призванных обеспечивать верховенство закона и права человека и гражданина.

17. Попутно отметим, что, несмотря на то что речь идёт об обычных законопроектах, они противоречат положениям Основных законов, наделяющих юридического советника правительства полномочиями в уголовных процессах, таких как положения статьи 17 Основного закона: Правительство, возлагающие на юридического советника функции в уголовных процессах против премьер-министра, или положения статьи 12(а) Основного закона: Судебная власть, возлагающие на него функции в уголовных процессах против судей. В то время как законопроекты о разделении функций юридического советника не решают этого противоречия, Законопроект о Генеральном прокуроре стремится изменить три Основных закона (Основной закон: Правительство, Основной закон: Кнессет и Основной закон: Судебная власть) — что необходимо было бы сделать посредством надлежащего внесения поправок в эти Основные законы.

Резюме

18. Необходимо возражать против указанных законопроектов. Хотя вопрос о разделении является сложным и может быть обсуждён в будущем, нынешний контекст законопроектов представляет собой попытку подорвать статус юридической советницы правительства — как лица, ответственного за уголовные процессы против премьер-министра, так и с целью нанесения ущерба эффективности и независимости системы правоприменения таким образом, что это подорвёт защиту верховенства закона в Израиле.

С уважением,

Д-р Гай Лурия, д-р Амир Фокс