Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Позиция Института «Толат» по Законопроекту об отстранении юридической советницы правительства

6 ноября 2025 г.

Позиция к обсуждению 29.10.

---

Данный документ касается законопроектов, относящихся к разделению полномочий юридического советника правительства, внесённых на рассмотрение Кнессета. Три законопроекта получили поддержку Комитета министров по законодательству и прошли предварительное голосование 29.10.25:

• Законопроект о Генеральном прокуроре, 5783-2022, внесённый депутатом Ханохом Мильбицки;
• Законопроект о разделении полномочий юридического советника правительства, 5784-2024, внесённый депутатом Мишель Бускила;
• Законопроект о разделении полномочий юридического советника правительства, 5785-2025, внесённый депутатами Симхой Ротманом и другими.

Предварительное замечание

Законопроекты о структуре юридического советничества правительства, представленные на обсуждение в Кнессете, не стремятся по существу рассмотреть структурные и принципиальные вопросы юридического советничества правительству и генерального обвинения. Они являются частью попытки режимного переворота, проводимого правительством Израиля, стремящимся подчинить себе все государственные институты.

Целью законопроектов является нанесение ущерба правовым органам, в первую очередь — юридической советнице правительства, по двум основным причинам: во-первых, юридическая советница правительства по-прежнему противостоит намерениям правительства изменить израильский режим и повседневным попыткам правительства нарушить основополагающие принципы демократической системы; во-вторых, попытка сорвать и фактически аннулировать уголовный процесс, ведущийся против Нетаньяху, главы правительства, — процесс, нормальному ведению которого обвиняемый и его приближённые делают всё возможное, чтобы помешать.

Важность независимого статуса юридического советника правительства

Вопрос статуса, полномочий и функций юридического советника правительства подробно рассматривался двумя публичными комиссиями. Первая — Комиссия юристов по полномочиям юридического советника правительства под председательством судьи Верховного суда Шимона Агарната, созданная в 1962 году (далее — «Комиссия Агарната»). Вторая — Публичная комиссия по рассмотрению порядка назначения юридического советника правительства и связанных с его должностью вопросов под председательством судьи Меира Шамгара, представившая свои выводы в 1998 году (далее — «Комиссия Шамгара»).

О важности независимого статуса юридического советника правительства как главы генерального обвинения судья Агарнат написал в отчёте комиссии:

«Юридический советник служит гражданину защитником и щитом перед требованиями исполнительной власти возбудить против него обвинение в политически-партийных целях. Важно не только чтобы справедливость совершалась, но и чтобы было видно, что она совершается — чтобы граждане не относились к правительству так, будто требование привлечь кого-либо к суду была вызвана нежелательными общественно-партийными мотивами и недобросовестностью — лишь потому, что в конечном итоге он был оправдан. Речь идёт, таким образом, о важной гарантии свободы личности и поддержания общественного порядка в государстве.»

Комиссия Шамгара, созданная в 1997 году в связи с делом «Бар-Он — Хеврон», обнажившим реальную опасность назначения юридического советника в целях продвижения недопустимых интересов, установила:

«Юридический советник содействует органам власти, подчиняясь требованиям закона. При этом юридический советник руководствуется нормами права, и там, где желаемая органами власти политика противоречит требованиям закона, включая соблюдение конституционных основных ценностей, закон имеет для него однозначный приоритет. Советник защищает верховенство закона, и его обязанность — направлять органы власти в том, что запрещено и что разрешено, что законно и что незаконно... Юридический советник выступает как уполномоченный толкователь закона перед органами власти, до тех пор пока не вынесено решение суда.»

Юридический советник ответствен за общественный интерес, верховенство закона и профессиональный надзор за обеспечением верховенства закона. Он является уполномоченным толкователем закона, пока суд не вынес своего решения. В основу Комиссии Шамгара, а также в основу позиционных документов, рекомендовавших разделение полномочий юридического советника правительства, положен принцип, согласно которому в демократическом государстве высокое значение имеют государственные служащие, обязанные быть верными исключительно верховенству закона и служить ему, чей профессиональный статус даёт им полномочия и силу представлять верховенство закона в том числе перед правительством и требовать от него действовать в соответствии с ним.

Принципиальное обсуждение вопроса разделения полномочий юридического советничества правительству

Структура института юридического советничества правительству и генерального обвинения не одинакова в демократическом мире. В одних государствах речь идёт об одном должностном лице, в других — это разные должностные лица с различными полномочиями. Сам по себе факт объединения или разделения функций ещё не свидетельствует о силе лиц, занимающих эти должности, и об их способности действовать независимо и профессионально перед лицом власти.

Обе вышеупомянутые комиссии рассмотрели вопрос об объединении или разделении полномочий и рекомендовали объединение полномочий в руках одного должностного лица — юридического советника правительства. По этому поводу Комиссия Шамгара установила:

«Мы пришли к общему выводу, что нежелательно разделять функции юридического советника между различными должностными лицами и разъединять их по частям. Более того, мы полагаем, что указанное разделение может нарушить полное и надлежащее выполнение существенных функций, которые юридический советник исполняет в соответствии с действующей моделью, и прежде всего — в вопросах юридического надзора и практической силы его юридических указаний.»

Вместе с тем, в противовес публичным комиссиям, были и те, кто считал, что для верховенства закона лучше отделить часть полномочий в пользу двух высших должностных лиц. Так, профессор Гад Барзилай предложил, «чтобы была создана самостоятельная прокуратура, ответственная за правоприменение уголовного права в Государстве Израиль, и пользующаяся полномочиями, ныне принадлежащими в уголовной сфере юридическому советнику и государственной прокуратуре». По его подходу, «институциональное разделение между функциями юридического советничества и генерального обвинения усилит автономию каждого из органов и поможет предотвратить опасное явление полной кооптации между политическими элитами и генеральным обвинением».

По этому предложению, для того чтобы глава генерального обвинения имел сильный и независимый статус, он должен обладать выдающимися профессиональными качествами: «Для назначения на должность генеральный прокурор должен отвечать ряду предварительных требований: прежде всего быть выдающимся юристом, преимущественно в области уголовного права; иметь стаж не менее 20 лет профессиональной деятельности в области уголовного права; обладать доказанным опытом ведения сложных уголовных процессов в судах первой и апелляционной инстанций; обладать профессиональным качеством судьи Верховного суда, включая безупречную личную порядочность и отсутствие конфликта интересов вне всяких сомнений.»

По подходу Барзилая, «юридический советник может и должен направлять всю правительственную систему в соответствии со своим пониманием действующего и желаемого права. Важно отметить, что юридический советник является обязывающим авторитетом для всех ветвей исполнительной власти, и так должно оставаться.»

Своё предложение он резюмирует: «Государственная прокуратура будет самостоятельным органом в отношении генерального обвинения, при ней будет создан консультативный совет экспертов в области права и правосудия, назначаемых генеральным прокурором. Таким образом будут достигнуты все цели и преимущества институционального разделения — и при этом юридический советник не потеряет своей силы, а, напротив, его должность выйдет усиленной благодаря более точному и реалистичному определению его полномочий.»

Независимость юридического советничества — отделение назначения от политического уровня

Комиссия Шамгара установила, что существовавший до её создания порядок выбора юридического советника был несовершенным и не обеспечивал его независимости. Для обеспечения независимости было предложено изъять поиск кандидатов на должность из рук политического уровня, учредив публичную комиссию, которая будет проверять и представлять достойных кандидатов, и только из их числа правительство будет вправе избрать юридического советника. Рекомендации Комиссии Шамгара были приняты и закреплены в Решении правительства № 2274 от 20.08.2000.

Барзилай поддерживает позицию Комиссии Шамгара о необходимости сохранения отделения между политическим уровнем и назначением юридического советника правительства, а также об установлении аналогичной процедуры для назначения главы генерального обвинения: «Если действительно будет осуществлено предлагаемое институциональное разделение, рекомендуется, чтобы назначение на должность генерального прокурора производилось не правительством, а постоянной профессиональной комиссией, избираемой на пять лет председателем Верховного суда при консультации с Коллегией адвокатов.»

Законопроекты, внесённые на рассмотрение Кнессета

Ниже приводится краткий анализ законопроектов, внесённых на рассмотрение Кнессета. Их рассмотрение показывает, что, несмотря на существование исчерпывающих профессиональных исследований публичных комиссий и научных работ профессора Барзилая, рассматриваемые законопроекты не опираются ни на какое предметное обсуждение. Из их формулировок следует, что единственная их цель — ослабить силу юридической советницы правительства, ликвидировать независимый статус института юридического советничества и подчинить его правительству.

Три законопроекта были внесены как отдельные частные законопроекты, различающиеся по способу разделения полномочий юридической советницы правительства. Поэтому анализ каждого законопроекта приводится отдельно.

1. Законопроект о разделении полномочий юридического советника правительства, 5784-2024

• Суть предложения: Законопроект депутата Мишель Бускила предлагает разделить полномочия юридического советника правительства, оставив за ним только функцию советничества, а полномочия по уголовному преследованию членов Кнессета и членов правительства передать государственному прокурору. Однако решение о возбуждении расследования или предъявлении обвинения депутату или министру будет подлежать утверждению комиссии во главе с судьёй Верховного суда в отставке (назначаемым председателем Верховного суда), бывшим юридическим советником правительства (назначаемым министром юстиции) и «защитником из частного сектора, назначаемым Главным государственным защитником».
• Позиция Института «Толат»: Из формулировки законопроекта следует, что речь идёт не только о передаче полномочий государственному прокурору, а о сужении полномочий обвинительной системы и подрыве её независимости — цель, которую следует отвергнуть с порога.

2. Законопроект о Генеральном прокуроре, 5783-2022

• Суть предложения: Законопроект депутата Ханоха Мильбицки предлагает разделить полномочия юридического советника правительства и передать все его функции главы генерального обвинения генеральному прокурору. Генеральный прокурор, согласно законопроекту, назначается министром юстиции. Кроме того, законопроект устанавливает минимальные квалификационные требования — всего десять лет стажа адвокатом, из которых лишь пять в Израиле.
• Позиция Института «Толат»: Законопроект возвращает полномочия по назначению должностного лица политическому уровню без надзора внешнего профессионального органа, и поэтому очевидно, что он не обеспечивает независимости обвинения, и его следует отвергнуть. Кроме того, минимальные квалификационные требования в сочетании с политическим назначением не обеспечат значимого самостоятельного публичного статуса.

3. Законопроект о разделении полномочий юридического советника правительства, 5785-2025

• Суть предложения: Законопроект депутата Симхи Ротмана предлагает разделить должность юридического советника правительства на три различные должности: (1) советник правительства, но только в соответствии с волей правительства и министров — без полномочий давать обязывающие правовые заключения и без того, чтобы его мнение считалось обязывающим юридическим толкованием; (2) государственный прокурор, ответственный за уголовное обвинение, подчинённый и подотчётный министру юстиции, обязанный действовать в соответствии с его указаниями, без возможности принимать самостоятельные решения; (3) государственный прокурор по гражданским делам, представляющий государство в гражданских судах, включая БАГАЦ, в соответствии с позицией, которую его попросило представить правительство или соответствующий министр, без самостоятельных полномочий определять, каково действующее или надлежащее право.
• Позиция Института «Толат»: Из формулировки законопроекта следует, что разделение полномочий будет осуществлено на три должности, ни одна из которых не будет обладать самостоятельной силой представлять принципиальную правовую позицию. Назначение юридического советника, по этому предложению, будет осуществляться правительством по рекомендации главы правительства и министра юстиции — то есть отмена рекомендаций Комиссии Шамгара и отделения выбора кандидатов на юридическое советничество от политического уровня. Аналогично предлагается, чтобы генерального прокурора назначал министр юстиции с одобрения Комиссии по Конституции Кнессета — без внешней профессиональной комиссии. «Представителя государства в судах» по предложению назначает министр юстиции без какой-либо дополнительной процедуры. Кроме того, квалификационные требования для всех трёх должностей минимальны — всего десять лет, причём для генерального прокурора и представителя государства в судах достаточно опыта в уголовной или гражданской адвокатуре соответственно. Более того, по данному законопроекту на момент назначения на любую из трёх должностей лицо может быть политическим деятелем и даже членом партии. Единственное ограничение — запрет на членство в партии в период пребывания в должности. Речь идёт о предложении, которое отменяет роль юридического советника правительства как лица, устанавливающего обязывающее юридическое толкование и самостоятельную правовую позицию. Оно превращает должность юридического советника правительства из хранителя верховенства закона перед правительством в консильери, предоставляющего свою юридическую экспертизу на службу правительства по её запросу. По этому предложению он не вправе выражать свою позицию и отвергать действия от имени верховенства закона.

Рекомендации Института «Толат»

В свете всего вышесказанного, Институт «Толат» за равенство и права человека рекомендует:

а. Отклонить любой законопроект, предусматривающий изменение структуры юридического советничества правительству в настоящее время, поскольку они направлены на ослабление позиции юридической советницы правительства, продвижение продолжения режимного переворота и нанесение ущерба уголовному процессу, ведущемуся против обвиняемого главы правительства.

б. Закрепить в законодательстве независимость юридического советничества правительству и генерального обвинения и установить в законе статус юридического советника правительства как лица, ответственного за верховенство закона и чьё толкование является обязывающим для всех органов власти — до вынесения судебного решения.