Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Разделять или не разделять?

Согласно предложению о реформе института государственного юридического советника – часть 1
| 'Не для разделения: речь пойдет об отделении советника от министра по уголовным делам — главный обвинитель / Эликим Рубштейн

[Слово редакторов: Симпозиум, подготовленный совместно Шнецером и Янибом Розенаем, посвящен предложению о разделении института юридического советника государства. В его рамках опубликованы статьи от (в алфавитном порядке): проф. Гад Бразили, адвокат Яхиэль Гутман, д-р Матан Гутман, судья Верховного суда (в отставке) проф. Ицхак Замир, проф. Барек Медина, д-р Эйтан Левонтина, министр юстиции (в прошлом) проф. Даниэль Фридман, проф. Мордехай Карменцир, адвокат Еудит Карп и заместитель президента Верховного суда (в отставке) проф. Эликим Рубштейн].

Я коснусь предложения, которое было поднято вновь, о разделении полномочий между юридическим советником правительства и руководством уголовной прокуратуры. Мои слова — это переработка и обновление лекции 2008 года на форуме адвокатской ассоциации, и они написаны с опытом почти семи лет в качестве юридического советника правительства с февраля 1997 до конца декабря 2003 года, то есть, из "самого цеха". Я также был семь с половиной лет, с 1986 по 1994, секретарем правительства, а также занимал пост юридического советника в министерстве иностранных дел и в системе безопасности, и, конечно, был судьей в течение многих лет, и поэтому у меня была возможность взглянуть на тему с разных сторон в течение десятков лет. Даже если здесь нет мудрости, опыт здесь присутствует. Речь идет о юридической теме, важность которой не требует лишних слов, а именно о структуре уголовного правоприменения и юридического консультирования в Государстве Израиль, структуре, столь же жизненно важной. Мои слова написаны с уважением к заявителям и предложениям, но мое мнение совершенно иное. К моему скромному мнению, недостатки разделения становятся ярче, чем его преимущества, как на общем уровне правления и соблюдения закона, так и в аспекте функционирования различных систем. Я не скажу, что в начале государства нельзя было построить другую модель, но мы наблюдаем за традицией, которая уже больше семидесяти лет, и которая, в значительной степени, успешно проявила себя. Есть ли существенное место для разделения полномочий, и для дополнительных предложений, таких как назначение юридического советника, условия его полномочий, представление от его имени и другое?

В кратце, я солидарен с теми, кто считает, что в балансе соображений предлагаемый раздел может существенно ослабить положение юридического советника правительства, сократить возможность правоприменения по важным вопросам, создать сложную систему трений между правительственными системами, привести к скользкому склону в статус юридического советника и уменьшить силу правоприменения. И нет в этом ничего, кроме как попытки сравнить его силу с каждой из его "пальцев" по отдельности. Часть предложений, которые поднимаются, представляют собою весьма серьезные ошибки, включая отношение к обязательной силе мнений юридического советника.

Следующие слова написаны с болью. Из опыта пяти десятилетий государственной службы в Израиле, я чувствую, что существует разрыв между формальной реальностью, формальной демократией, в которой мы живем, и многими ее практическими проявлениями. Роль юридического советника правительства, среди прочего, состоит в том, чтобы сократить этот разрыв; однако слишком немного из обладателей полномочий и возможностей участвуют в стремлении его сократить, и любое ослабление его статуса лишь навредит этой цели — сокращения разрыва в реальном мире между правом и практическим применением норм. Возможно, поставленная цель подходит для другой эпохи и другого времени, но, на мой взгляд, не для нашей демократии, которая, хотя и исполнилась 73 года, все еще находится на стадии несовершеннолетия в определенных областях, и традиция еще не сложилась.

Между прочим, о политизации, легитимной — ведь, конечно, выработка политики является демократической прерогативой, и не это я имею в виду — я пыталась и пытаюсь проникнуть во все возможные места, и не только через бюджет, неуместные назначения, и еще как положено. Так же как давление со стороны различных направлений по экономическим вопросам, включая общественные земли. Я помню, как один уважаемый министр многократно рассказывал мне о "осаде", которую ему наложили члены его партии для назначения и других льгот, и разумеется, ему нужны были они для своей дальнейшей переизбрания. Он не был единственным. Нужна высокая степень независимости в системе консультаций, и связывание этого с правоприменением способствовало бы этому, даже если это не является основной целью.

Какие недостатки находят сторонники разделения в существующем состоянии, кратко?

1. Во-первых, сосредоточение больших полномочий в руках одного человека, что является затруднением как в демократическом плане, так и в функциональном измерении, нагрузка и специализированности. Между прочим, вспомним, что в некоторых случаях были представлены противоречивые мнения от главного прокурора и юридического советника по уголовным делам. Во-вторых, утверждение о конфликте интересов в роли юридического советника "как адвоката правительства, которому предъявляется обязанность лояльности и который должен оказывать юридическую помощь правительству, в рамках закона, в осуществлении его политики и в достижении его целей", против "некоторой судейской природы главы прокуратуры". В-третьих, как утверждается, для прокуратуры требуется внешний вид удаленности и объективности, а юридический советник обязан придерживаться тесного сотрудничества с правительством, и здесь также возникают конфликты интересов и вопросы доверия общественности, вопрос о том, как тот, кто ведет расследование и обвиняет, также одновременно и консультирует. И в-четвертых, хотя отчет комиссии президента Шмигера 1998 года, последней системной попытки в этой области, не предложил разделять полномочия, убежденный, что их сосредоточение и интеграция способствуют успеху; однако события с тех пор, такие как множество расследований против министров, противоречивые мнения юридического советника и главного прокурора и другое, подчеркнули необходимость разделения. Я постараюсь ответить на первое, и на последнее. Сначала приведу слова, которые я написал в 2001 году.

"Я воспользуюсь этой возможностью, чтобы выразить свое несогласие с идеей разделения полномочий юридического советника правительства и общей прокуратуры. Эта идея возникает время от времени. Среди сторонников имеются те, кто поддерживает её с целью улучшения мира; я не прихожу к ним с претензиями, даже если я не согласен с их мнением. Но они меньшинство. Другие, кто поддерживает это, делают это, чтобы ослабить как прокуратуру общего назначения, так и юридическое консультирование, и с целью политизации, по крайней мере, юридического консультирования. У Государства Израиль есть значительная традиция роли юридического советника правительства в качестве ответственного за общую прокуратуру, консультирования и представительства. Традиция — не пустое слово. Сила должности — несмотря на то, что она, безусловно, не используется в плохом смысле — заключается в сочетании всех этих аспектов. Значение это разделение заключается в том, что юридический советник правительства может стать политическим назначенцем — советником с политической связью с действующим премьер-министром, который будет заменен с сменой правительства. Легко понять трудности, возникающие в этом вопросе, вопрос доверия, или, точнее, отсутствие доверия, которое будет создано.

Во-вторых, это означает разделение прокуратуры на две части, что также ослабит ее и создаст системы трения по полномочиям, вместо прочного и в целом гармоничного здания, которое было создано с большим трудом и традициями государственной службы. Поскольку гражданские и административные дела будут возложены на юридического советника, а уголовные — на прокуратуру, будут неоднократные пересечения и трудности с координацией. Комиссия президента Меир Шмигер, занимающаяся юридическим советником, также воздержалась от этого. Я выразил это мнение перед ней, и действительно, кажется, что ущерб от этого разделения не равен его пользе.

Некоторые утверждают, что это разделение устранит связь между главой общей прокуратуры и правительством, согласно традиции, юридический советник также заседает на их заседаниях, и, на мой взгляд, 'совет директоров' государства действительно нуждается в близком юридическом консультировании. Вопрос о контактах с министрами, действительно, не лишен проблематичности, но часть их можно значительно сократить с помощью осознанного решения юридического советника — и так я поступал в течение всех лет – избегая, насколько это возможно, любых общественных взаимодействий, в отличие от профессиональных, с министрами.

Некоторые утверждают, что это необходимо для снижения нагрузки, возложенной на юридического советника. Есть способы облегчить огромную нагрузку, возложенную на юридического советника; например, путем передачи некоторых вопросов, которые находятся в его исключительной компетенции, таких как задержки в процессах по любому преступлению, и сегодня, например, каждое дело о насилии в семье подпадает под эту категорию и требует тысяч индивидуальных решений в год; уголовного преследования несовершеннолетнего после года со дня преступления или несовершеннолетнего и взрослого вместе; и множество других вопросов, которые могут быть эффективно решены различными высокопрофильными должностными лицами в системе без ущерба для прав общественности.

На мой взгляд, чаша весов отклоняется явно в сторону противников разделения, и я могу сказать это с некоторой объективностью, поскольку разум говорит, что даже если были бы внесены изменения, их целесообразность должна быть испытана после моих лет пребывания на посту". Эти слова применимы, на мой взгляд, и сегодня, спустя два десятилетия. Да, частично нагрузка была облегчена в некоторых областях, таких как задержка в производстве, после законодательства по делегированию полномочий, подготовленного в конце моего срока и принятого в начале срока наследников Мени Мазуза. Есть место для нормативного оформления статуса юридического советника, хотя это, возможно, и неактуально. Я поддерживал это в правительстве после отчета Комиссии Шмигера. Однако, в текущем предложении нельзя избежать уменьшения его полномочий и роли, которую он выполняет.

Что касается аргумента о концентрации власти, насколько я знаю, юридические советники правительства никогда не использовали свои полномочия жестоко. Как и любая должностная функция, они подчиняются судебному контролю, и факт заключается в том, что количество случаев, в которых судебная критика была направлена против решений юридических советников, было наименьшим. Напомним, что юридический советник, конечно, один, но он не действует деспотично и "тоталитарно". Он действует с осторожностью и сдержанностью. Большинство его решений, больших и малых, и безусловно больших, принимаются в процессе структурированного обсуждения с представителями юридического консультирования, с юристами и другими, и с государственным прокурором и сотрудниками прокуратуры. Решения прозрачны, публикуются и подвергаются парламентскому и общественному контролю по средствам СМИ, помимо прочего вида критики. Что касается противоречивых мнений юридического советника и прокуратуры, это происходило в определенных случаях и не является само по себе недостатком, как часть профессионального диалога, при условии, что в конечном итоге имеется решающий фактор, который имеет "итоговое решение".

Что касается конфликта интересов, юридический советник не является в действительности адвокатом правительства, хотя в прошлом это выражение использовалось; он — адвокат государства, и его клиент — это весь общественный. Однако, согласно самой системе "адвоката правительства", это не аналогично адвокату в частном секторе, который является представителем клиента. Юридическое консультирование неразрывно связано с благо государства и общественным интересом, которому он был доверен по закону. Напоминаем, что согласно закону юридический советник представляет интересы в делах, которые содержат общественный интерес, даже когда государство не является стороной в них, начиная еще с мандата. Конечно, он должен помочь правительству реализовать свою стратегию с использованием средств, закрепленных законом, и при этом он также должен высказать предостережение во внутренних обсуждениях и даже на общественной арене, если правительство нарушает закон или собирается это сделать, и важность существования у него полномочий на применение уголовной санкции, даже если ее не показывают, и нет повода для ее частого упоминания, очень высока.

Не скажу, что участие мне на заседаниях правительства или взаимодействие с премьер-министром и министрами, когда они находятся под уголовным расследованием, является самым приятным занятием в мире. Но это возможно, если избегать полного вовлечения в любые уголовные дела, касающиеся таких расследований, в разговорах с премьер-министром и министрами за правительственным столом или вне его, и избегая любой социальной близости с министрами. И в конечном итоге, вопрос уголовных разбирательств против премьер-министров и министров является лишь очень малой частью работы юридического советника правительства. И давайте будем честными. Вопрос стал актуальным в последние годы, когда произошло то, чего мы надеялись не произойдет — уголовные обвинения против премьер-министра. Ситуация поставила юридического советника и премьер-министра под противоположные углы, и выделила проблему в "нормальной" жизни, а не в крайних случаях, как здесь, что возникает лишь очень редко.

Я, как юридический советник, продолжаю верить в важность единства ролей. Вопросы, такие как земля государства, включают в себя как уголовные аспекты, так и административное право; объединение их работы имеет жизненно важное значение. Когда речь идет о муниципальной системе, факт того, что юридический советник правительства обладает преступными полномочиями, дал поддержку юридическим консультантам местных властей, когда они сталкиваются с главами местных властей, которые, без всякой тени сомнения, пытались давить на недозволенные направления. Даже в государственных учреждениях, кажется невероятным, но координация между органами экономического правоприменения, например, могла быть достигнута только через способности юридического советника в двух областях, уголовной и гражданской. Также касательно его полномочий по отношению к военной системе и поддержке военной прокуратуры в ее различных ролях, сама она, конечно, включает в себя как уголовные, так и административные области. Юридический советник был вспомогательным элементом для общественной защиты, даже когда она не всегда смотрела с одобрением на прокуратуру, которой он был доверен. Сможет ли он сделать это, когда он больше не имеет уголовного значения? Разделение, на мой взгляд, увеличит "войны евреев" и уменьшит эффективность. Юридический советник и генеральный прокурор, и органы между ними, могут вступить в конфликты мнений и полномочий в гораздо большей и значительной степени, чем это было раньше. Соревновательность между новыми юридическими бюрократиями в пространстве трения не нужна. Профессор Рут Габизон, да будет память ей благословенна, отметила: "В сложных вопросах юридический советник может сейчас проводить обсуждения в присутствии юриста из верхушки прокуратуры вместе с юристами старшего уровня из различных консультационных департаментов. Сокращение этой возможности и создание конкуренции или соперничества между частями общественного механизма выглядит для меня крайне опасным. Предложения о разделении также имеют значительное бюджетное значение".

Это правильные слова, которые следует услышать. Перед нами израильская институция, которая выдержала испытания семидесяти лет и стала традицией, корни которой, конечно, еще в институте юридического советника со времен мандата. Несмотря на то, что, как и любая человеческая институция, она не идеальна, и порой она заслуживает критики, как судебной, так и общественной, это, однако, история, которая во многом была успешной, и, как говорит пословица, если инструмент не сломан, почему следует его чинить. Да, роль требует скромности и постоянной самооценки, но, в конечном итоге, на мой взгляд, жалко проводить эксперименты в месте, где общая картина на протяжении десятков лет показывает учреждение, выполняющее свою функцию должным образом.

У двери разделения между функцией прокуратуры и консультированием поджидают опасности трех П – политизации, обесценивания и нанесения ущерба. Политизация, ибо в то время как глава прокуратуры будет неполитическим, юридический советник будет по своей природе связан с правительством, которое его назначило, и его мнение не всегда будет принято обществом как профессиональное. Обесценивание и нанесение ущерба из-за ослабления функции будут также ослаблять общественное отношение и доверие. Это не говоря уже о трудности разбить систему, находящуюся под юридическим советником, поскольку, например, дела о Высшем суде находятся в его ответственности. Будет ли прокуратура также разделена в результате изменения, и будет ли создано еще одно прокуратурное учреждение для рассмотрения дел о Высшем суде и административных делах? Ударит ли твердое здание, которое было создано с большими трудностями, без необходимости, сильно?

На мой взгляд, традиция выполнения роли без страха и предвзятости, без частных интересов, оказала себя. Я полагаю, что "нужно быть осторожным в ущербе королю". Конечно, над всем этим стоит здравый смысл, о котором еще в ранние дни государства писал судья Моше Зильберг: "Существует один критерий, которому всегда можно доверять, и это критерий здравого смысла или: здоровой логики...". Юридический советник должен уделять внимание – как говорится — "социальной дистанции" от министров, не участвовать, в общем, (за исключением редких исключений) в личных мероприятиях, даже если приглашен, не "смешиваться", хотя, конечно, отвечать профессионально на их вопросы в любое время, и это часто происходит на краю заседаний правительства.

Я хочу коснуться нескольких дополнительных пунктов: что касается назначения юридического советника правительства, вопрос критичного значения — органа, который выбирает кандидатов, и все, что связано с назначением — этот вопрос был основным для создания Комиссии Шмигера после событий, произошедших в начале 1997 года (дело назначения Рони Бар-Она юридическим советником правительства, известное неправильно как "дело Бар-Он-Хеврон", хотя Бар-Он не был заподозрен в этом). До этого не существовало упорядоченной процедуры назначения юридического советника. После отчета Комиссии Шмигера, в отчете 1998 года, решением правительства от 20 августа 2000 года был установлен порядок назначения юридического советника после выборной комиссии (профессионально-общественная комиссия). Предполагалось, что это будет включено в законодательство, но при отсутствии закона, назначение осталось на усмотрение правительства, которое могло бы вернуться к старой системе назначения без всякой фильтрации, и уже были выдвинуты такие предложения. Правительство вполне может это сделать юридически, если это не будет закреплено в законодательстве, так же как и по отношению к генеральному прокурору, то есть – назначение обоснования "наши". Необходимость доверять персональному юридическому советнику, по моему мнению, неубедительна; эти слова требуют от меня, и юридический советник может быть приведен к уровню "с провокации", с включением красной лампочки, дающей сигнал о его зависимости и восприятии, даже если оно зачастую будет ошибочным, "прокурором на продажу". Насколько разделение полномочий произойдет, и даже если процесс выбора юридического советника будет основан на выборной комиссии, как показано с момента Комиссии Шмигера, негативный имидж может быть таким. И в любом случае существует структурная противоречия между требованием доверия с одной стороны и фиксированным сроком полномочий с другой. А что если правительство или министр юстиции сменится в середине?

Имеет важность значимость мнений юридического советника, а также те, которые производят судебную или quasi-судебную власть согласно закону, даже в исполнительной власти, то же самое касаемо вопросов неконституционности, и, в экстравагантных случаях – даже все правительство, когда видит на это необходимость, по отношению к себе и ко всем органам исполнительной власти, имеет право дать освобождение от обязательства получить мнение. Ог небес, что касается этого, в израильской ситуации каждая пылинка может открыться как врата зал. Это означает почти возможность в праве для состояния "каждый вправе делать то, что ему нравится", снова — даже если такой цели не было. Верно, может возникнуть общественная или парламентская критика, и это легитимно, но нельзя впадать в состояние склонности "к обрыву", то есть к скользкому склону. Я добавлю, что случаи, в которых суды вмешивались в мнения юридического советника, были единичными, почти как капля в море, и эти случаи не должны служить критерием для этого вопроса.

Не раз происходили у юридического советника острые споры с министрами, которые стремились руководствоваться мнениями, полученными от частных источников, чтобы отказаться от мнения, данного юридическим советником. Я отмечу, что в моем случае даже когда я изучал мнения, которые противоречили моему, я ни в коем случае не соглашался, чтобы какой-либо министр принимал решение, опираясь на внешние консультации без моего мнения. Более того, по этому поводу я служил постоянным защитником юридических советников для правительств или статутных органов, и, на мой взгляд, в близости к десятку раз я спасал их от увольнения, буквально так, со стороны министров и глав властей, мнение которых не понравилось им. "Сердце знает, если призвать или отклонить", как гласит большинство изречений мудрецов, и действительно. В тех случаях, когда была попытка обойти юридическую правительственную консультацию, имела место весомая причина, и лишь иногда это было вызвано личным антагонизмом между министром и юридическим советником в его офисе.

Здесь место отметить, что значительная часть работы юридического советника была посвящена борьбе с недопустимыми назначениями, бюджетными текучестями и вопросами общественных земель. Я не могу не повторить также, что эти мнения были бы не обязательными, если бы не предполагались. Я добавлю также, что, хотя в некоторых случаях действительно можно было дать иное юридическое мнение, нужно было учитывать также и общественный интерес в налогах, в рамках правопонимания. Эта интерпретация, конечно, подлежит судебному контролю, была проведена после тщательного анализа в индивидуальных консультациях. Если на одной чаше весов поместить пользу такой упорядоченной процедуры, а на другой — юридическую возможность предоставить альтернативное мнение, очевидно, чаша весов склонится в сторону первой. Я добавлю, что в большинстве случаев достаточно было устного общения с министром и иногда письменного объяснения или обоих, чтобы убедить, что занимаемая правовая позиция была правильной.

Что касается представления, я часто поднимал вопрос о том, что представлять должен государственный орган, а не частное представительство, и это вызвало множество обращения от министров, чтобы предусмотреть собственное представительство, и моя мотивация была основана на обязательстве юридического советника перед государством и всем обществом. Внешнее представление было подтверждено лишь в редких случаях, например, когда министр юстиции хотел освободить от службы генерального директора, что вызвало у меня возражения; или когда премьер-министр хотел сделать своего сына своим дипломатическим представителем, что я категорически отклонил. В другом случае я отказался продолжать представительство главного раввината в определенном процессе, после того как я узнал о позиции, и направил его на альтернативное представление. В одном из дел я указал, что "есть лишь одно Государство Израиль, одно правительство и один юридический советник правительства и одна государственная прокуратура, представляющая все органы государства". Этот подход обеспечивает не только то, что государство будет говорить единым голосом, но и то, что представители юридического советника будут интегрировать различные позиции.

В другом месте мне довелось сказать: "Представим себе, что будет, если каждое правительственное учреждение по различным вопросам станет обращаться в суды с собственным представительством, причем позиции будут даже противоречивыми", и, как сказал судья Сольберг, там, представительство "является естественным и основным продолжением юридической функции, выполняемой юридическим советником правительства для исполнительной власти" (в том случае по причинам, перечисленным ранее, было предоставлено отдельное представление главному раввинату).

Что касается участия юридического советника в заседаниях правительства, я считал, исходя из обширного опыта государственной службы, включая упомянутые семь с половиной лет как секретарь правительства, что это крайне важно. Давайте подумаем о совете директоров акционерного общества: разве не должен быть юридический советник компании на заседании, не говоря уже о совете директоров государства? Вопросы права, по моему мнению, возникают практически на каждом заседании. Стремясь обеспечить необходимую дистанцию, я добивался этого путем избегания общественных взаимодействий с министрами, так что любое взаимодействие между нами происходило либо в официальных встречах в офисах, либо вблизи заседаний правительства, но не на утренних, обеденных или вечерних мероприятиях и не на общественных событиях, так что это демонстрировало, что наши отношения — строго профессиональные.

Я благодарю вас за внимание, и если я не охватил все вопросы, но, исходя из моего опыта, даже если в предложении есть интересные идеи, в конце концов, оно может значительно ослабить прежде всего юридическое консультирование. Я предлагаю тщательно обдумать эти вопросы, из интересов государства и общества, и на мой взгляд, "нельзя споткнуться в ущербе королю".

Эликим Рубштейн — профессор политологии и государственной политики Еврейского университета, судья Верховного суда (2004–2017) и заместитель президента Верховного суда в отставке (2015–2017). Ранее он занимал, среди прочих, пост юридического советника правительства Израиля, был судья в окружном суде Иерусалима, юридическим советником в системе безопасности, секретарем правительства в четырёх правительствах и юридическим советником министерства иностранных дел и представителем Израиля в Вашингтоне. Участвовал в мирных переговорах со всеми нашими соседями, включая Кемп-Дэвидское соглашение и мирный договор с Египтом (1978–1979) и возглавлял израильскую делегацию на соглашении с Иорданией (1994). Автор выражает искреннюю благодарность Шнецеру за его выдающуюся помощь. Предлагаемая цитата: Эликим Рубштейн "Не для разделения: слова о предложении разделить юридического советника правительства и главного обвинителя" ICON-S-IL Blog (19.8.2021).