Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Справочный материал

Переведено: 2026-03-13 · 1 054 слов · Перевод выполнен ИИ

Позиционный документ: Законопроект о разделении функций юридического советника правительства (הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה), 5785-2025

Адв. Йехиэль Орен-Аруш

14 хешвана 5786 (5 ноября 2025 г.)

Комиссии по конституции, праву и правосудию Кнессета Израиля

Настоящим прилагаются ряд предварительных замечаний к указанному законопроекту в редакции, одобренной пленумом Кнессета в предварительном чтении 29 октября 2025 г.

Общая оценка

Законопроект является приветствуемой инициативой, осуществляющей коренное преобразование института юридического советника правительства. Нет необходимости подробно описывать уникальный гибрид, сложившийся в израильской правовой системе, не имеющий аналогов в других правовых системах, в рамках которого на протяжении лет колоссальный ряд различных властных полномочий был сосредоточен в руках одного самостоятельного государственного органа, без достаточного закрепления в первичном законодательстве Кнессета — с явным отступлением от принципов административного права.
В этом смысле законопроект проделывает значительный путь по первичному урегулированию различных полномочий посредством их определения и распределения между несколькими различными должностными лицами. Название законопроекта вводит в заблуждение: в отличие от предшествующих предложений, которые сосредоточивались на «техническом» разделении между двумя основными функциями юридического советника (функция советника правительства и функция главного обвинителя), — нынешнее предложение осуществляет подлинное корневое вмешательство, хирургически разделяющее различные полномочия (далее: «Советник», «Обвинитель» и «Представитель» соответственно), не пренебрегая и внутренними недостатками, существующими сегодня в отношении каждой из этих функций.
В этом смысле нижеизложенные замечания являются предложениями по уточнению и дополнению.

А. Советник

Существует ряд статей, предусмотренных в отношении Обвинителя и Представителя, но без аналогичной статьи в отношении Советника. Можно предположить, что часть пробелов преднамеренна ввиду иного характера должности как квази-доверительной; однако следует обратить на это внимание:

4.1. Отсутствие привязки к существующим полномочиям: В главах, касающихся Обвинителя и Представителя, включены статьи, прямо определяющие, какие из существующих полномочий юридического советника передаются новому должностному лицу (ст. 9(а) и ст. 30 соответственно). Целесообразно добавить аналогичную статью в отношении Советника, определяющую, например, его положение во главе аппарата юридического консультирования и законодательства.

4.2. Отсутствие положения о сроке полномочий: В отличие от Обвинителя и Представителя, для которых закон прямо определяет срок полномочий (ст. 16 и 26 соответственно), закон молчит относительно срока полномочий Советника. Можно установить, что его полномочия продолжаются до тех пор, пока правительство не решит его заменить, или, альтернативно, что они автоматически прекращаются с формированием нового правительства, если оно не решит возобновить его полномочия.

4.3. Отсутствие положения об исключительности должности: И в этом отношении Советник отличается от Обвинителя (ст. 17) и Представителя (ст. 27).

В отношении статьи 6(3), касающейся консультирования министров по вопросам их компетенции, целесообразно прояснить соотношение между Советником и юридическими советниками министерств. Как известно, действующее право не определяет прямо отношения подчинённости между юридическим советником правительства и юридическими советниками министерств; следует урегулировать этот вопрос в рамках закона.
Явка в комиссии Кнессета: Возможно, настоящее законодательство — удобный случай для начала тенденции укрепления надзорных функций комиссий Кнессета. Как известно, по существующей практике центральные должностные лица исполнительной власти не считают себя обязанными отчитываться перед комиссиями Кнессета: предпочитают не являться на заседания, на которые приглашены, и/или уклоняются от предоставления надлежащих ответов. Целесообразно добавить статью, устанавливающую обязанность Советника являться в комиссии Кнессета по вызову и отвечать на вопросы, касающиеся исполнения его функций.

Б. Обвинитель

В отношении статьи 19(а), определяющей монополию Генерального обвинителя на ведение уголовных дел, следует обратить внимание на случаи конфликта интересов, например, когда сам Генеральный обвинитель может оказаться свидетелем и/или подозреваемым в уголовном деле. Данная статья может вступить в противоречие с существующими статьями, такими как статья 23а Закона о государственной службе (назначения), и заблокировать возможность передачи расследования лицу, не подчинённому Генеральному обвинителю. Целесообразно создать жёсткий и чётко ограниченный механизм, позволяющий правительству в определённых обстоятельствах назначить специального обвинителя ad hoc для подходящих случаев. При этом необходимо обеспечить, чтобы такой механизм имел жёсткие и объективные характеристики, дабы исключение не стало правилом и не создавались рычаги неправомерного давления на Генерального обвинителя.
Отстранение Обвинителя от должности (ст. 23(3)): Авторы предложения учли важность сохранения независимости Обвинителя. Однако предложение недостаточно сбалансировано, особенно в отношении основания для увольнения по ст. 23(3) — в случаях, когда Обвинитель «отказывается исполнять обязанность, возложенную на него настоящим Законом или иным правовым актом». Одобрения пленума Кнессета недостаточно, поскольку это оставляет контроль в руках коалиции. Предлагается рассмотреть альтернативные механизмы: требование квалифицированного большинства в Кнессете, либо изменение консультативной комиссии (ст. 23(г)) таким образом, чтобы она не была комиссией министров, а внешним органом, в котором лица, институционально связанные с правительством и коалицией, не составляли бы большинства.
Надзор Представителя за Обвинителем (ст. 33(г)): Данная статья устанавливает, что Представитель отчитывается перед министром юстиции о деятельности Генеральной прокуратуры. Возможно, это опечатка, поскольку и заголовок статьи («Надзор правительства и министра юстиции за действиями Генерального обвинителя») ошибочен на первый взгляд. Если же статья действительно касается надзора Представителя за Обвинителем, она вызывает ряд затруднений: во-первых, закон не устанавливает подчинённости Обвинителя правительству; во-вторых, проблематично, что Обвинитель подчинён надзору лица, назначенного правительством и находящегося под его непосредственным руководством.
Парламентский надзор за Обвинителем: Укрепление независимости Обвинителя от исполнительной власти не означает, что иные механизмы надзора не требуются. Предлагается добавить статью, обязывающую Обвинителя подчиняться парламентскому контролю Кнессета через его комиссии.

В. Представитель

Исключительность представительства (ст. 29): Для гармонизации со ст. 34, допускающей альтернативное представительство правительства в определённых обстоятельствах, целесообразно дополнить формулировку статьи оговоркой «за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом».
Представительство в административных/конституционных процедурах: В главе содержатся обширные положения о представительстве в гражданских делах и о гражданской прокуратуре, но отсутствует упоминание отдела БАГАЦ и представительства в административных процедурах. Целесообразно добавить соответствующие положения.
Замена представительства в особых обстоятельствах (ст. 34): Необходимо разъяснение, что в случае, когда государство представлено не Представителем государства в судах, последний не вправе подавать свою позицию в противоречие с позицией государства. Также следует обратить внимание на случаи внутренних споров между государственными органами, оказывающимися по разные стороны. В таких случаях, по мнению автора, правительство должно решать, какой из конфликтующих органов будет представлен Представителем государства, а другой получит альтернативное представительство.
Определение сфер пересечения деятельности Советника и Представителя: Наряду с приветственной попыткой максимально герметичного разделения, невозможно отрицать, что реальность нередко создаёт существенное пересечение функций, которое нельзя игнорировать — в особенности в административных/конституционных процедурах. Предлагается заменить существующее регулирование, фактически создающее конкуренцию полномочий, гармоничным механизмом, основанным на сотрудничестве, с установлением обязанности координации между Советником и Представителем, а в случае разногласий — с передачей окончательного решения соответствующему органу правительства.
Отношения с юридическим советником Кнессета и иными органами: Поскольку в рамках предложения Представитель отделён от Советника правительства, необходимо прояснить, что Представитель не представляет Кнессет, Государственного контролёра и иные органы, не являющиеся частью исполнительной власти.

С глубоким уважением,