Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Экспертное заключение о последствиях для безопасности законопроектов о разделении функций юридического советника правительства

3.2.2026

Адресат: депутат Кнессета Симха Ротман, председатель Комиссии по конституции, праву и правосудию; члены Комиссии

Предмет заключения

Экспертное заключение по вопросу о последствиях для безопасности законопроектов о разделении функций юридического советника правительства:

1. Законопроект о юридическом советнике правительства и Генеральном прокуроре (разделение полномочий, назначение, срок полномочий и прочие положения), 5786–2025;
2. Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785–2025 (в случае возвращения к обсуждению);
3. Законопроект о независимости юридического советника министерства, его статусе и полномочиях, 5785–2025 (в случае возвращения к обсуждению).

Введение

Автор — Эли Бехер, адвокат. Длительное время служил в системе безопасности, последняя должность — юридический советник Общей службы безопасности (ШАБАК). Накопил глубокое знание тонкого взаимодействия между правом и национальной безопасностью, особенно в организации, пережившей наиболее значимые события, имевшие серьёзное влияние на национальном и организационном уровне. После завершения службы занимался вопросами взаимодействия безопасности и демократии, в том числе в Израильском институте демократии в качестве руководителя программы «Безопасность и демократия», а также преподавал в Тель-Авивском университете курсы по национальной безопасности и праву.

Автор также написал ряд работ по данной тематике, включая исследование «Юридическое консультирование в организации безопасности» (Исследование политики №101, Израильский институт демократии, 2013) и книгу «ШАБАК на испытании — безопасность, право и ценности демократии» (Израильский институт демократии, 2020).

Законопроект и предшествовавшие ему инициативы имеют значение и последствия, далеко выходящие за рамки данного документа, и способны повлиять на саму государственную структуру. В данном заключении автор ограничился анализом воздействия предлагаемых мер на организации безопасности и, как следствие, на безопасность государства.

Роль юридического советника правительства в отношении организаций безопасности

Функции юридического советника правительства имеют особое значение и вес в деятельности всей исполнительной власти. Наряду с общими для всех министерств характеристиками, существуют уникальные аспекты, свойственные системе безопасности с её различными организациями.

Учитывая особый вес системы безопасности в Государстве Израиль, эти характеристики имеют существенное значение для формирования порядка осуществления полномочий организаций безопасности и, как следствие, для тонких балансов между безопасностью и демократическими ценностями.

Организационные и культурные особенности организаций безопасности

Основные организации безопасности Израиля включают ЦАХАЛ, полицию Израиля и Службу тюрем, Министерство обороны с его подразделениями и спецслужбы — ШАБАК и Моссад. Несмотря на различия, можно выделить общие характеристики:

(а) Высокая миссионерская ориентированность

Организации безопасности всецело ориентированы на выполнение оперативных задач, а штабные подразделения, включая юридическое консультирование, воспринимаются как те, кто должен в первую очередь содействовать оперативной деятельности, а не тормозить или задерживать её. Вместе с тем система безопасности первой осознаёт, что высокая миссионерская ориентированность без правовой поддержки может подорвать легитимность организации и Государства Израиль.

(б) Иерархия и дисциплина

Организации безопасности характеризуются жёсткой иерархической структурой, высокой дисциплиной и обязательством подчинения. Руководители сосредоточивают в своих руках значительную власть. Однако юридические советники не являются частью обычной иерархии подчинения — у них есть другой профессиональный руководитель — юридический советник правительства. Поэтому они воспринимаются как обособленная группа в организационной структуре. Это является скорее преимуществом: задача юридического советника — помогать организации действовать в рамках закона, и для этого линии иерархии должны быть структурно иными, чем обычная оперативная вертикаль.

(в) Ожидание быстрого реагирования

Организации безопасности по своей природе требуют быстрого ответа на возникающие вызовы. Это может создавать давление на юридических советников и приводить к ошибочным решениям. Поэтому способность проводить оперативные и качественные консультации в сжатые сроки является критически важной, и взаимодействие с юридическим советником правительства обычно более тесное, чем в других министерствах.

(г) Недостаток правовой базы в значительной части деятельности

Организации безопасности действуют в условиях двойной сложности: в оперативном аспекте — в динамичной и меняющейся среде угроз; в правовом — под несколькими правовыми режимами (израильское право, право на территориях Иудеи и Самарии, международное право). Значительная часть их деятельности страдает от отсутствия адекватной правовой базы. Достаточно вспомнить операции точечного устранения, которые основывались на внутренних заключениях юридических советников организаций безопасности, получили поддержку юридического советника правительства, и лишь спустя многие годы Верховный суд определил в принципиальном решении границы дозволенного.

(д) Секретность и разделение информации

Значительная часть деятельности организаций безопасности осуществляется в условиях, требующих секретности и разделения информации, что ограничивает круг консультаций и затрудняет получение обратной связи. Действия в условиях секретности удаляют организации от общественного контроля и могут приводить к принятию повышенных рисков. Поэтому жизненно важно обеспечить, чтобы в организациях безопасности демократического государства круг доверенных лиц, консультирующих по вопросам границ дозволенного, был качественным и профессиональным.

(е) Решения с тяжёлыми общественными последствиями

Уникальная среда угроз Государства Израиль придаёт особую важность решениям, принимаемым в организациях безопасности. Последствия решений и цена ошибки могут быть критическими с точки зрения национальной безопасности, человеческих жизней, прав человека и общественной атмосферы. Именно это лежит в основе относительно высокой вовлечённости юридического советника правительства в правовые решения, касающиеся организаций безопасности.

(ж) Вовлечённость политической системы

ШАБАК и Моссад подчиняются непосредственно премьер-министру. ЦАХАЛ и полиция имеют курирующего министра, и политическая система была более вовлечена во внутренние назначения в этих организациях, особенно в последние годы. Политическое вмешательство в организации безопасности, особенно в те, которые обладают правоприменительными функциями, является крайне опасным с общественной точки зрения. Поэтому юридические советники в этих организациях выполняют особую роль «хранителей порога», обеспечивая, чтобы решения о применении полномочий были профессиональными и объективными.

Роль юридического советника правительства в отношении ШАБАК

На заре существования ШАБАК служба действовала в значительной мере вне эффективного контроля правовой системы и юридического советника правительства. Два скандала — дело «Линии 300» и дело лжесвидетельств в судах, завершившееся государственной следственной комиссией под председательством судьи Ландоя — характеризовались тем, что ШАБАК, обладая огромной мощью и полномочиями, освободил себя от базовых норм подчинения закону и эффективного правового контроля. После этих дел произошли фундаментальные изменения, и юридическому советнику правительства был предоставлен особый статус в контроле над деятельностью ШАБАК.

Основные полномочия контроля юридического советника правительства над ШАБАК:

Прослушивание: Закон о прослушивании устанавливает, что разрешения на прослушивание в целях безопасности государства докладываются юридическому советнику правительства каждые три месяца.

Использование данных связи: Закон о ШАБАК обязывает главу ШАБАК докладывать юридическому советнику правительства раз в три месяца о выданных разрешениях. Контроль направлен на проверку соблюдения службой правовых норм и формирование авторитетной позиции по вопросам объёма полномочий.

Тайные обыски в транспортных средствах и помещениях: Закон устанавливает, что юридический советник правительства является контролирующим органом, и глава службы обязан докладывать ему каждые 30 дней.

Контроль над допросами под защитой «необходимости»: В соответствии с решением Верховного суда по делу о пытках, юридический советник правительства лично получает отчёт в каждом случае применения допросных методов, требующих защиты «необходимости».

Полномочия утверждения:

• Утверждение запроса в суд на прослушивание лиц с привилегированным статусом;
• Полномочие отменить экстренное разрешение на прослушивание лиц с привилегированным статусом;
• Утверждение решения об изъятии предмета на пограничном переходе без уведомления владельца.

Кроме того, ШАБАК обладает чрезвычайными административными полномочиями: инициирование административных арестов, рекомендации по сносу домов, инициирование приказов об удалении и приказов о надзоре. В силу чрезвычайности этих полномочий юридический советник правительства является центральным органом контроля.

Уроки прошлого и значение юридического советника

Построенная за десятилетия разветвлённая система взаимодействия ШАБАК и юридического советника правительства не только не помешала инструментам противодействия терроризму ШАБАК, но помогла службе выполнять свою миссию при соблюдении и балансировке принципов демократического строя.

Яркий пример — разработка инструмента точечных ликвидаций в период Второй интифады, когда была создана правовая база для деятельности ШАБАК и ЦАХАЛа, обеспечивающая выполнение оперативных задач при соблюдении баланса с демократическими принципами — за годы до того, как суд вынес своё решение по этому вопросу.

Юридический советник в организации безопасности обязан ориентироваться на общественный интерес, воплощённый в законе и принципах административного права. Ключевой урок из дел «Линии 300» и лжесвидетельств: надлежащее юридическое консультирование должно определять границы допустимого правового пространства и помогать организации действовать в его рамках, не переступая их, с учётом общественного интереса — закона, демократических принципов, государственной надлежащности и национального характера.

Условием выполнения этой функции является профессиональная независимость юридического советника, которая зависит как от личности самого советника, так и от организационной структуры, обеспечивающей эту независимость, а также от внешних ожиданий — как организационной среды, так и широкой общественности.

Третий критически важный элемент — существование эффективной балансирующей системы со стороны юридического советника правительства: в назначении и увольнении юридических советников министерств, в текущих рабочих процессах и в профессиональном резервном обеспечении. Ущерб профессиональной независимости юридического советника правительства напрямую ударит по профессиональной независимости юридических советников министерств и организаций безопасности.

Конкретные последствия законопроектов для национальной безопасности

Законопроекты подрывают фундаментальные балансы, необходимые для обеспечения национальной безопасности, в следующих основных аспектах:

1. Разрушение института юридического советника правительства. Законопроекты фактически разделяют институт юридического советника на три органа без подчинённости: юридическое консультирование, генеральный прокурор и представитель государства в судах. Если будет принят закон о разрыве подчинённости юридических советников министерств юридическому советнику правительства, возникнет полный хаос в вопросах правовой интерпретации и отсутствие обязательства министерств действовать в соответствии с единой правовой позицией.

2. Ослабление механизмов контроля. Существенное ослабление института юридического советника правительства может привести к тому, что в наиболее чувствительных вопросах у контрольного органа не будет реального веса. В оперативных организациях, по природе склонных к чрезмерному использованию полномочий, ослабление основного механизма контроля над организациями безопасности с высокой вероятностью приведёт к злоупотреблению предоставленными им широкими полномочиями.

3. Нарушение баланса между оперативными потребностями и демократическими ценностями. Разрыв подчинённости между юридическим советником министерства и юридическим советником правительства неизбежно приведёт к более узкому, ограниченному видению за счёт общественного интереса. Нарушение баланса в применении силы будет напрямую способствовать утрате доверия общества к профессиональности и обоснованности принимаемых решений.

4. Утрата общественного доверия и подрыв социальной сплочённости. Доверие общества — ключевой элемент функционирования органов безопасности в демократическом режиме. Его утрата означает утрату доверия к центральным властным структурам, что ведёт к менее демократическому режиму и существенному ущербу социальной сплочённости и безопасности государства.

5. Политизация. Политизация института юридического консультирования правительства приведёт к политизации юридических советников организаций безопасности и самих организаций. Подчинение профессиональных соображений политическим интересам разрушит профессионализм государственной службы и ослабит способность исполнительной власти действовать эффективно и профессионально на благо общества. Политизация организаций безопасности имеет особо разрушительное значение для способности государства противостоять стоящим перед ним угрозам безопасности.

Заключение

Система безопасности обладает уникальными характеристиками, требующими глубокого понимания особой роли юридических советников в организациях безопасности. На протяжении последних десятилетий был выстроен особый статус юридического советника правительства в отношении организаций безопасности, обусловленный их широкими полномочиями и непрозрачным для общества характером деятельности.

Законопроекты в их нынешней редакции наносят ущерб безопасности государства и защите граждан от злоупотребления полномочиями организаций безопасности.

С уважением, Эли Бехер, адвокат Бывший юридический советник ШАБАК