Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Позиция Ассоциации за гражданские права в Израиле по законопроекту о разделении должности юридического советника правительства

20 января 2026 г.

Уважаемому депутату Кнессета Симхе Ротману, председателю Комиссии по конституции, праву и правосудию, Кнессет

---

Тема: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства — позиция Ассоциации за гражданские права

В настоящее время в Комиссии по конституции обсуждается законопроект о юридическом советнике правительства и Генеральном прокуроре (разделение полномочий, назначение, срок полномочий и различные положения) (הצעת חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (הפרדת סמכויות, מינוי, כהונה והוראות שונות)), 5786-2025 (именуемый «законопроект о разделении должности юридического советника правительства»), инициированный председателем комиссии, депутатом Кнессета Симхой Ротманом. Это крайне опасный законопроект, фактически стремящийся ликвидировать должность юридического советника правительства путём подрыва независимости юридического консультирования и государственного обвинения, а также внедрения политических соображений в правоохранительную систему. Законопроект отменяет основополагающие принципы, такие как обязывающий статус юридических заключений юридического советника правительства, независимость юридического представительства государства и подчинённость всех правоохранительных органов общественному интересу и верховенству закона. Выхолащивание института юридического консультирования нанесёт серьёзный ущерб защите прав человека и способности устанавливать эффективные сдержки и противовесы перед лицом неограниченной государственной власти — и может стать решающим шагом в государственном перевороте, который нынешнее правительство стремится продвинуть.

Роль юридического советника правительства в демократии

В системе сдержек и противовесов демократического режима юридический советник правительства выполняет уникальную и важную роль. В Израиле это особенно важно, поскольку здесь отсутствует подлинное разделение властей между Кнессетом и правительством. Поэтому судебная система и верховенство закона, а также дополнительные контрольные органы, такие как средства массовой информации и гражданское общество, особенно важны для обеспечения баланса и контроля над действиями власти и для защиты демократии, верховенства закона и прав человека.

Юридический советник правительства традиционно рассматривается как страж ворот и защитник верховенства закона и общественного интереса — как в консультировании, которое он предоставляет органам власти, так и в независимых полномочиях, возложенных на него сотнями законов, правил и процедур.

У юридического советника правительства несколько основных функций: глава государственного обвинения — он отвечает за возбуждение уголовного преследования и ведение обвинений против любого лица в государстве; представитель государства в судебных инстанциях; глава системы юридического консультирования правительства и министерств, включая подготовку правительственных законопроектов; страж общественного интереса в сфере права; руководитель правоохранительных органов; представитель позиции правительства в комиссиях Кнессета; и другое.

Две общественные комиссии занимались определением роли юридического советника правительства и обеспечением его независимости. Комиссия Аграната установила, что в уголовной сфере критически важна независимость юридического советника правительства для предотвращения политического вмешательства властных структур в расследования и дискриминационное правоприменение. С другой стороны, комиссия установила важность контроля правительства над юридическим советником, что выражается в полномочиях по назначению и увольнению юридического советника. Комиссия также установила, что юридический советник правительства является тем, кто отражает правовое положение, и, следовательно, его юридические заключения, как правило, обязывают правительство и иные государственные органы. При этом он не утрачивает своей независимости в принятии решений.

После дела Браун-Хеврон, вызвавшего опасения политического и коррупционного назначения юридического советника правительства, была создана Комиссия Шамгара для повторного рассмотрения роли и статуса юридического советника. Комиссия подтвердила важность независимости его усмотрения, но изменила подход к его назначению и увольнению. Комиссия установила, что его независимость следует обеспечить путём создания независимой поисковой комиссии для отбора кандидатов, а увольнение должно осуществляться лишь по определённым основаниям и только после консультации с комиссией. Правительство приняло этот механизм. Кроме того, комиссия подчеркнула, что первейшая лояльность советника — верховенству закона, а не правительству, и установила, что юридический советник является компетентным толкователем закона (до иного судебного решения). Также она установила, что юридический советник не обязан представлять правительство, если не согласен с ним. В таком случае правительство вправе получить независимую юридическую консультацию, если речь не идёт о явной и очевидной незаконности, но только с одобрения юридического советника (в случаях явной незаконности отдельная консультация не должна быть одобрена). С другой стороны, юридический советник может решить представлять правительство даже при несогласии с ним и представить суду разногласие.

Суды также неоднократно подчёркивали в своих решениях, что юридический советник правительства является компетентным толкователем закона (до иного решения) и что его юридические заключения обязывают правительство. В отношении отдельного представительства судебная практика установила, что, как правило, правительство должно выступать единым голосом, но в редких и исключительных случаях возможно отдельное представительство — с одобрения юридического советника и в форме, которую он определит.

Предпосылки законопроекта

На протяжении лет выдвигались различные предложения о разделении должности юридического советника правительства — на основании утверждения, что он обладает чрезмерно широкой и значительной концентрацией полномочий и что существует структурный конфликт интересов между его ролью советника правительства и ролью главы системы уголовного обвинения.

Несмотря на легитимность дискуссии, нельзя игнорировать нынешний контекст законотворчества. Данный законопроект вносится нынешним правительством как часть серии законов о государственном перевороте, заявленной целью которых является изменение баланса сил между ветвями власти и подрыв статуса и полномочий судебной власти, правоохранительных органов и стражей ворот. Кроме того, речь идёт о законодательстве немедленного действия, что означает немедленное вмешательство в идентичность Генерального прокурора и его полномочия в отношении всех подсудимых, и в особенности — премьер-министра.

Первоначально в комиссии обсуждались девять различных законопроектов, но в декабре 2025 г. председатель Ротман представил собственную редакцию, которая сейчас находится в центре обсуждения и продвигается на практике.

Положения законопроекта и их влияние на существующее положение и статус юридического советника правительства

Законопроект стремится разделить должность юридического советника правительства на две отдельные — юридического советника правительства и Генерального прокурора. Глава государственного обвинения будет отвечать за уголовно-правовую сферу, а юридический советник правительства, стоящий во главе гражданской государственной прокуратуры, будет отвечать за всё остальное, включая консультирование правительства.

Регулирование, установленное законопроектом, существенно изменяет существующее положение. Оно не ограничивается разделением должности и передачей полномочий Генеральному прокурору, а подрывает независимость юридического советника правительства, превращая его в политическое назначение, а также подрывает его полномочия и статус.

Основные положения законопроекта:

• Назначение юридического советника правительства: в настоящее время юридический советник назначается решением министра юстиции по рекомендации общественной комиссии и с утверждения правительства. Законопроект предлагает, чтобы правительство назначало юридического советника по рекомендации министра юстиции, без участия профессиональных инстанций, — то есть назначение становится политическим.

• Увольнение юридического советника правительства: в настоящее время, в соответствии с решением правительства по рекомендации Комиссии Шамгара, для увольнения юридического советника необходимы объективные критерии, подтверждающие существование разногласий, не позволяющих эффективно сотрудничать. Законопроект предлагает широкие полномочия правительства по увольнению советника на основании его субъективного мнения. Законопроект также включает расплывчатое основание для увольнения, если советник отказывается исполнять обязанность, возложенную на него по закону.

• Статус юридических заключений юридического советника: в настоящее время заключения юридического советника, как правило, обязывают правительство. Законопроект предлагает, чтобы юридическая консультация предоставлялась правительству, премьер-министру или министру только по их запросу. Кроме того, Кнессет и его комиссии, Генеральный прокурор и обладатели квазисудебных полномочий не будут обязаны рассматривать заключения советника как отражающие закон. Правительство сможет отклоняться от юридической консультации по своему усмотрению без ограничений.

• Представительство юридическим советником: в настоящее время при разногласиях правительство может использовать независимое юридическое представительство с одобрения юридического советника. Законопроект устанавливает, что решение об отдельном представительстве будет приниматься правительством без необходимости одобрения юридического советника.

• Контроль правительства над юридическим советником: законопроект устанавливает подчинённость советника контролю и надзору правительства и министра юстиции, включая вопросы политики соблюдения закона и прав человека, с подрывом его независимости. Также устанавливается, что советник не будет приглашаться на регулярной основе на заседания правительства — в отличие от нынешнего положения.

• Новая должность — Генеральный прокурор: законопроект предлагает передать все уголовные вопросы Генеральному прокурору. Особенно важно, чтобы Генеральный прокурор был независимым, как лицо, обладающее полномочиями возбуждать или не возбуждать уголовное преследование. Политическая должность означает лазейку для государственной коррупции и политических преследований. Назначение Генерального прокурора будет осуществляться правительством по рекомендации министра, из числа кандидатов, отобранных комиссией с большинством членов, назначенных правительством. Заключения юридического советника не будут обязывать Генерального прокурора.

Значение принятия закона

Принятие закона Кнессетом и правительством будет иметь разрушительные последствия для демократического режима и верховенства закона в Израиле. Это означает подрыв разделения властей и снятие ограничений с правительства для действий без закона и без ограничений по любому вопросу, при обнулении эффективности юридического советника правительства как стража ворот. Кроме того, это означает превращение института юридического консультирования правительства в политический институт, преданный правительству или конкретному лицу, со значительным ослаблением его статуса — вместо обязанности юридического советника действовать беспристрастно, на основе равенства и справедливости в интересах всего общества и обеспечения верховенства закона. Опасение особенно серьёзно с учётом чувствительных и уникальных полномочий юридического советника, таких как защита чистоты выборов и прав человека. Кроме того, создание новой должности Генерального прокурора в уголовной сфере, не подчинённого профессионально юридическому советнику правительства и политизированного, вызывает серьёзное опасение государственной коррупции и политических преследований.

С уважением,

Деби Гилд-Хайо, адвокат

Руководитель отдела продвижения политики и законодательства