Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Хайфская конференция 2021. Разделение должности юридического советника: логика единой концепции

А. Предыстория

Инициативу по разделению должности юридического советника правительства следует рассматривать в исторической перспективе — в контексте истории напряжённости и противостояния, сопровождавших эту должность с момента основания государства по сей день.

Должность юридического советника правительства как единая должность — главы уголовного преследования и главы системы юридического консультирования всех ветвей исполнительной власти — была сформирована около 100 лет назад, в 1922 году, с созданием правительства Британского мандата в Эрец-Исраэль, и была названа Attorney General, по аналогии с его лондонским аналогом, с одним принципиальным отличием: должность была определена как профессиональная, а не политическая.

С основанием государства Министр юстиции П. Розен и первый советник И. Ш. Шапира твёрдо настаивали на сохранении этой модели — профессиональной, независимой и аполитичной должности.

С самого начала в политической системе были те, кто не принимал профессиональной независимости советника, и на протяжении многих лет предпринималось немало попыток изменить это положение, принимавших различные формы.

Первый этап: в 1950 году, с уходом И. Ш. Шапира с поста юридического советника правительства, предпринимались попытки полностью упразднить должность советника и передать его полномочия Министру юстиции. Этому шагу воспрепятствовал Бен-Гурион.

Следующий этап: предпринимались попытки подчинить советника в его профессиональных решениях власти Министра юстиции. Этот процесс достиг своей кульминации в острейшем конфликте, разгоревшемся между Министром юстиции Довом Йосефом и юридическим советником Гидеоном hАуснером, вследствие чего была назначена комиссия Аграната для разрешения спора.

В своём докладе 1962 года Комиссия отвергла позицию Дова Йосефа и однозначно постановила, что советник не подчинён министру в осуществлении своих полномочий в уголовной сфере; и советнику надлежит осуществлять эти полномочия независимо и без подчинения политическому уровню. Комиссия также подчеркнула, что при исполнении своих обязанностей в уголовной сфере советник представляет народ/суверена, а не правительство.

Доклад Агранта положил конец попыткам подчинить советника министру, но не прекратил последующих попыток политического уровня добиться контроля над этой должностью и влияния на неё — на этот раз путём назначения «кого-то из наших», как выразился тот, кто выразился именно так, в деле о назначении Рони Бар-Она юридическим советником правительства. Эта неудавшаяся попытка привела, как известно, к уголовному расследованию и созданию комиссии Шамгара, занимавшейся главным образом установлением надлежащей процедуры назначения юридического советника с целью обеспечить достойное назначение и профессиональную независимость.

Таким образом, мы пришли к инициативам по разделению института юридического советника правительства — между должностью главы уголовного преследования и должностью руководителя юридического консультирования правительства, — которые представляют собой не что иное как «ту же даму в другом наряде»: достижение тех же целей иным путём — подрыв полномочий и независимости юридического советника правительства, ослабление его силы в правоприменении и установление контроля над этой чувствительной должностью.

Данная инициатива выносилась на рассмотрение комиссии Шамгара, состав которой включал, помимо председателя Верховного суда Меира Шамгара, трёх бывших министров юстиции (Цадока, Нисима и Либаи), а также проф. Р. Гавизон. В своём докладе комиссия Шамгара единогласно полностью отвергла эту идею.

Таков, в кратком изложении, контекст шага по разделению должности. Изучение истории института юридического советника и непростых сражений, которые вели советники в разные эпохи за обеспечение верховенства закона, даёт понимание того, почему политическая система стремится ослабить институт советника и установить над ним контроль, и, с другой стороны, — почему жизненно важно и критически необходимо сохранять должность как единую, независимую и аполитичную: только так будет сохранена, как постановила комиссия Шамгара, её эффективность.

---

Б. Аргументы против разделения — «критерий дня после»

Логику концепции единства должности следует проверять по критерию дня, следующего за разделением. Такая проверка, на мой взгляд, выявит существенный ущерб почти в каждом возможном измерении.

Я остановлюсь очень кратко на последствиях в четырёх основных измерениях:

• Политизация должности советника и вслед за ней всей системы публичного юридического консультирования
• Нанесение ущерба роли советника как органа проверки и сдерживания прокуратуры
• Ущерб функционированию правительства (управляемость)
• Ущерб эффективности уголовного правоприменения

---

Подробное изложение

(1) Политизация должности советника и всей системы юридического консультирования

Профессиональная независимость и аполитичность должности советника в значительной мере опираются на характер его полномочий в уголовной сфере — как установила комиссия Агранта, это полномочия квазисудебного характера, в рамках которых советник представляет народ, а не правительство.

С момента выхода уголовных полномочий из сферы ответственности советника будет снят барьер для политизации должности, включая изменение процедуры назначения.

Политизация должности советника немедленно повлечёт за собой также политизацию юридических советников в министерствах, и инициативы в этом направлении уже существуют и продолжают возникать.

Результатом станет политизация всей системы публичного юридического консультирования, которая опустошит её функцию «стража у ворот» и хранителя законности деятельности властей.

Важно помнить, что уголовное правоприменение — это лишь крайние случаи и задним числом, тогда как ежедневное правоприменение в режиме реального времени в стенах властных органов осуществляется системой юридического консультирования. Именно она является стражем законности при назначениях, финансовой поддержке, тендерах, а также в защите прав гражданина.

(2) Ущерб роли советника как органа проверки и сдерживания прокуратуры

Юридический советник выполняет важную роль надзорного органа над работой прокуратуры. Не случайно прокурорский работник никогда не назначался юридическим советником правительства.

Опыт показывает, что советник также выступает уравновешивающим и сдерживающим фактором для прокуратуры и полиции Израиля — как орган с широким кругозором и близким знакомством с деятельностью властных структур, которое крайне важно для понимания процессов и решений, особенно в «публичных делах».

Действительно, все бывшие советники в отставке выступают против разделения, а также — государственные прокуроры всех поколений.

(3) Ущерб функционированию правительства и его ветвей (управляемость)

Разделение, как было сказано, приведёт к политизации должности и ослаблению статуса советника, и как следствие — к утрате авторитета заключений советника как публично, так и в судах.

Если сегодня правительство и министры могут опираться на то, что если юридический советник одобрил проект решения, проект закона или иную инициативу как законные, то вероятность их отмены судом весьма мала — то в условиях слабой и политизированной системы юридического консультирования заключения советника практически не будут иметь ни веса, ни значения — ни публично, ни юридически, — а инициативы и начинания будут «застревать» на месяцы и годы в судах.

Это серьёзно нанесёт ущерб управляемости правительства, которую политики выдвигают на первый план, — именно вследствие ослабления правоведов.

(4) Ущерб эффективности уголовного правоприменения и правоприменения в целом

Уголовное правоприменение само по себе неэффективно, в особенности когда речь идёт о сфере нравственности властных систем или о борьбе с преступными организациями.

Эффективная борьба с коррупцией и преступными организациями требует согласованной и скоординированной деятельности всех правоохранительных органов и комплексного применения всего арсенала инструментов — уголовных, административных, экономических и гражданских.

Объединение в руках юридического советника правительства полномочий по правоприменению, консультированию и законотворчеству является необходимым условием для согласованного и эффективного применения правоохранительных полномочий.