Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Неформальный документ - Комитет по Конституции, Закону и Правосудию

Законопроект о разделении функций юридического советника правительства, 5785 - 2025 Движение за правление и демократию действует в интересах укрепления правления и предоставления инструментов и возможностей для избранных представителей продвигать политику, от имени которой они были выбраны, отражая волю своих избирателей, народа Государства Израиль. В этом контексте
движение с момента своего основания работало над выявлением недостатков, сбоев и искажений в функции юридического советника
правительства в его современном виде, его развитие и последствия для Государства Израиль.

1. Резюме
   Законопроект, который мы обсуждаем, представляет собой благословенную и значимую реформу, которая вносит структурное изменение в
   функцию юридического советника правительства, уникальную для израильской правовой системы, без аналогов в мире,
   и которая на протяжении многих лет сосредоточила в своих руках разнообразные властные полномочия, противоречащие
   принципу разделения властей и децентрализации власти ((Separation of powers). Это, в частности, произошло через судебные решения
   Верховного суда, без достаточной законодательной основы, с существенным отклонением от конкретных основ
   административного права, конфликта интересов и созданием условий для коррупции, подавления политики
   избранных представителей и даже злоупотребления должностными полномочиями.
   Для завершения картины добавьте тот факт, что отсутствуют эффективные механизмы контроля и исполнения над юридическим
   советником правительства - в том числе его подчиненными, Государственной прокуратурой и т. д., создавая картину ужаса,
   которая становится ясной для каждого демократа. Абсолютная власть, без тормозов и ограничений, сосредоточена в руках
   одного государственного органа, который в одной руке держит монополию на
   применение закона, включая не применение закона, а в другой - монополию на юридическое консультирование и представление.
   Настоящий законопроект вносит структурное и глубокое изменение, которое предполагает реставрацию
   власти к самому ядру принципа разделения властей и децентрализации государственной власти. Создание
   четкой границы между разными полномочиями – юристом/представителем и прокурором, с учетом внутренних недостатков
   в каждой из этих функций, приведет, по нашему мнению, к реальному улучшению системы правосудия и исполнения в Израиле.
   В этом документе мы хотим сосредоточиться на нескольких принципиальных вопросах, которые, по нашему мнению, законодателю следует учитывать при
   формировании своей позиции относительно законопроекта. На наш взгляд, это отражает необходимые поправки, однако, по нашему мнению, следует внести
   около нескольких изменений, которые мы укажем в этом документе и как будет подробно изложено далее.

ט שבט תשפ"ו 27 Января 2026

2. Исключительная мощь: монополия представительства, обязательная позиция и лишение представительства
   Уникальность роли юридического советника в Израиле
   Роль юридического советника, как она реализуется в настоящее время, является исключительной и далеко идущей и не имеет аналогов в других
   демократических странах, с которыми можно проводить сравнение. Эта модель, которая сформировалась и закрепилась за последнее поколение,
   предоставляет юридическому советнику правительства уникальные полномочия, которые ставят его в существенно отличное положение от
   его коллег в мире.
   Текущая ситуация основывается на трех основных столпах, которые предоставляют юридическому советнику исключительную мощь.
   Понимание этих основ необходимо для оценки уникальности израильской модели, поскольку их соединение создает
   беседу правовой реальности, не имеющей аналогов:
3. монополия на представительство, согласно которой юридический советник является единственным адвокатом государства и всех его органов, и он имеет абсолютный контроль над тем, как будет представлена позиция правительства, и может предотвратить это, если позиция
   не соответствует его мнению.
4. Уникальная интерпретация самой "обязательной позиции", основанная лишь на судебной практике, без законодательной основы, согласно которой
   юридическое мнение юридического советника является обязательным для всех государственных органов,
   включая правительство.
5. Юридический советник имеет право решать об открытии расследования и подаче обвинительных актов и привлечении к ответственности
   членов правительства и его руководителя и, по сути, держит тройную власть над главами,
   нуждающимися в его совете и находящимися в состоянии конфликта интересов, будучи, с одной стороны, консультантом, с другой – прокурором и
   фактически представителем.
   Таким образом, сочетание этих трех основ превращает юридического советника из простого адвоката в dominus litis - владельца
   контроля над процессом (но без ответственности за его последствия) и тем самым подрывает основы
   адвокатской системы и принцип децентрализации власти. Эти уникальные характеристики резко контрастируют с традиционной моделью,
   принятой в странах, из которых черпал вдохновение израильский закон.
   Из глубокого анализа статуса, роли и масштаба полномочий юридического советника правительства
   в Израиле складывается необычная и неразумная картина в демократическом режиме: это концентрирование беспрецедентных
   существенных властных полномочий в руках одного органа, который не является избранным представителем и не подлежит
   эффективному контролю.
   В рамках нынешней конституционной структуры юридический советник фактически выполняет функции, которые суммируются в "параламенте одного человека", "параллельном судебном учреждении для одного человека", а также "едином учреждении
   для подачи обвинительных актов и управления и контроля расследованиями по самым серьезным правонарушениям в израильской юридической системе".
   Юридический советник фактически функционирует как орган, устанавливающий обязательную законодательную
   политику, блокирует правительственные инициативы по реформированию законодательства, даже когда они получают поддержку Кнессета,

3

и подчиняет действия правительства и их министров частной политике одного советника и ограниченной группе заместителей. Вместо того, чтобы его суждение было
консультативным и поддерживающим политику избранного правительства, статус
советника стал обязательным и позволяет ему продвигать конкурирующую политику для правительства, свою собственную политику по своему
удовольствию. Таким образом, он функционирует как "параламент одного человека", действующий одновременно и в противоречии с позициями
избранных представителей, что явно противоречит принципу суверенитета народа через его представителей, что является важной
и необходимой составляющей любой здоровой демократической системы.
Кроме того, фактически создано "параллельное судебное учреждение для одного человека", в котором юридический советник правительства
толкует закон, решает конституционные вопросы и иногда даже препятствует судебной системе в принятии
решений по этим вопросам - путем предварительного решения, что эти процедуры являются незаконными, и таким образом блокируя
возможность сначала применить политику правительства, а затем справиться с судебными исками против данной политики. При отсутствии возможности обжаловать его
позиции - за исключением подачи иска в Верховный суд, где также заметно, что есть составы, допускающие интерпретацию советника как
обязательную - юридический советник фактически стал зависимой судебной инстанцией, подчиненной его воле, капризам и произволу одного человека,
который не несет ответственности и не подчиняется
механизмам сдерживания и контроля. Даже по мнению составов Верховного суда, которые утверждают, что правительство имеет право не принимать
противоречащую оценку советника как последнее и обязательное слово, критика против совета, когда он присваивает себе статус
последнего судьи, остается очень ограниченной.
2. Юридическое консультирование правительства - от вспомогательного механизма к центру обязательной власти
Законопроект о разделении функций юридического советника правительства вынуждает заниматься вопросом
его сущности и роли. Этот вопрос стоит в центре институциональной проблемы, которая развивалась в Израиле,
в рамках которой юридическая консультация вышла за рамки своей естественной роли как профессионального помощника и фактически стала центром
обязательной власти, с независимой властью толкования относительно действий правительства и министров.
В модели государственного управления, принятой в западных демократиях, юридическое консультирование предназначено для обслуживания избранного уровня:
предоставить ему нормативную рамку, указать на правовые риски, и предложить законные пути действия
для реализации его политики. Юридическое консультирование не является заменой политическому решению, и не несет
сопутствующей общественной ответственности. Соответственно, позиция советника не является обязательной для правительства, а ответственность
за решение - включая принятие правового риска - остается на избранном органе.
В отличие от этого, в Израиле на протяжении лет развилась уникальная и исключительная модель,
в которой юридический советник правительства получил обязательный нормативный статус. В решениях Верховного суда было установлено, что юридический советник правительства является "уполномоченным интерпретатором закона"
для исполнительной власти и что его позиция является обязательной как для правительства,
так и для министров как с точки зрения консультирования, так и с точки зрения практики. Значение данного
положения заключается в том, что по сути была лишена избранная власть возможности действовать в соответствии с альтернативной правовой интерпретацией,
даже когда речь идет о сложных, спорных вопросах или тех, на которые нет однозначного ответа в праве.
Расширение этих полномочий не ограничивается предоставлением "юридического вето" правительственному шагу, но создает
глубокое изменение в балансировке властей. Юридическое консультирование больше не ограничивается представлением
границ закона, но фактически устанавливает, какая юридическая политика обязанна правительству. Тем самым фокус смещается с
избранного уровня - который несет демократическую ответственность - на профессиональный уровень, который не избран, не публично ответственен,
и не подлежит эффективному постоянному контролю. Более того, юридическое консультирование в Израиле не ограничивается ответом на обращения правительства, но может инициировать
оппонентские мнения, вмешиваться в политические инициативы на ранних стадиях и даже оказывать влияние на формирование политики до
принятия решения уполномоченным уровнем. Эта инициирующая власть, которой нет в большинстве стран, которые были
изучены в сравнении, усиливает независимый статус консультанта и размывает границу между консультированием
и формированием политики.
Международное сравнение еще больше подчеркивает исключительность ситуации в Израиле: в то время как в странах-сравнения
мнения юридического консультанта не обязывают правительство или министров, тем самым сохраняется
основной принцип о том, что правительство может действовать и в противоречии с мнением консультанта, неся
при этом правовую и публичную ответственность за это. В отличие от этого, в Израиле была создана система, в которой юридическое консультирование стало
приходом "надрегулятора" действий правительства, без явного закрепления в главном законодательстве и без сознательного
решения законодателя.
Отсюда центральная важность законопроекта о разделении функций. Это разделение предназначено для возвращения юридического
консультирования на его естественное место: профессионального лица, независимого с профессиональной точки зрения, но чья роль -
сопровождать, консультировать и рекомендовать, когда его просят это сделать, а не заменять суждение избранного уровня.
Возврат юридического консультирования в эту рамку является необходимым условием для должного баланса между властями и для надежного функционирования
избранного правительства в демократическом государстве.
2. Параллельная модель в общем праве: адвокат на службе клиента
Чтобы понять глубину уклонения израильской ситуации, необходимо рассмотреть ситуацию, принятую в странах общего права, таких как Англия и Соединенные Штаты. Эта модель, основанная на отношениях адвокат-клиент, служила
оригинальной точкой отсчета и в Израиле, но была оставлена с течением времени.
В Англии и, за ней, в Израиле в начале ее создания, роль Генерального прокурора (AG) воспринималась как адвокат, представляющий исполнительную власть как клиента. Его профессиональная обязанность заключалась в том, чтобы верно
представлять позицию клиента в суде, даже если он сам с ней не согласен. Эта концепция рассматривает правительство как избранный орган как субъект,
имеющий право на надлежащее представительство.
Аналогичным образом, американская модель выражает четкую иерархию, но с важным нюансом. Как указал
Уильям Бар, занимавший пост Генерального прокурора США, мнение AG не может обязательным для
президента, но в силу президентского указа его мнение действительно обязывает исполнительную власть, по крайней мере,
в отношении внутренне-ведомственных споров. Этот принцип признает, что высший исполнительный орган,
представляемый избранным президентом, не подчиняется юридическому советнику, в то время как советник
выступает в роли обязательного арбитра внутри самой исполнительной системы.

5

Еще один ключевой момент заключается в том, что даже в случаях, когда AG в этих странах отказывается представлять
определенную позицию, идея лишения альтернативных представлений правительства не существует. Государство не остается без представительства,
и его основное право быть услышанным в суде сохраняется. Разница между этой моделью и израильской моделью
поднимает закономерный вопрос: каким образом и почему израильское законодательство так драматически уклонилось от этой общей
традиции?
3. Историческое развитие права в Израиле: путь к исключению
Сложение уникальных норм института юридического советника в Израиле не было линейным или
плановым процессом. Оно состоит из различных периодов, противоречивых мировоззрений и одного центрального
травматического события, которое послужило катализатором для радикальных изменений. Обзор этого развития раскрывает, как модель,
начавшаяся как параллель к английской традиции, стала мировой аномалией.
3.1 Старый закон (1948 - 1960-е): английское наследие и традиция представительства
В первые дни государства восприятие роли юридического советника было верным английскому наследию. Первые
юридические советники, Яков Шимшон Шапира и Хаим Коэн, считали себя адвокатами, чья роль -
представлять правительство как клиента. Хаим Коэн наглядно продемонстрировал эту концепцию в деле БАГАЦ Шайб против министра
Обороны, защищав государственную позицию, хотя и выступал против нее лично. Он сделал это из представления,
что государству положено "его время в суде", и даже выразил радость, когда его доводы были отклонены, и истец победил.
Коэн описал отношения в ясных терминах: он видел себя как "адвоката правительства",
а министров как "его клиентов". В этот период сила советников основывалась на профессиональном авторитете
и убеждении, а не на законной принуждающей власти.
3.2 Комиссия Агрент (1962): поворотный момент и поздняя интерпретация
Комиссия Агрент провела четкое различие между уголовной сферой, в которой независимость юридического советника была признана, и
гражданско-административной областью. В сфере криминального права комиссия постановила, что после того как юридический советник дал
свои рекомендации, "правительство может… решать, как ему следует действовать в конкретном случае, по своему усмотрению".
Комиссия также различила правительство и "остальные органы", установив, что только последние обязаны рассматривать
мнения юридического советника как "руководящие". Иронично, что эти умеренные выводы, которые соответствовали общепринятой традиции,
подверглись расширяющей интерпретации и были внедрены, вопреки их первоначальному намерению - в инфраструктуру
доктрины "обязательной позиции".
С начала 1980-х годов наблюдается тенденция целенаправленного искажения выводов Комиссии Агрент. Иссак Замир, выходящий юридический
советник, заявил на лекции, которую он прочитал в 1986 году, вскоре после событий, связанных с линией 300, которые привели или
ускорили его смену, что мнение советника "обязывает" правительство, вопреки буквальному смыслу комиссии.

1 Иссак Замир "Юридический советник правительства и борьба за законность управления" Иудейский правовой журнал 11 417 (תשמ"ו).

6

Хотя Замир сам признал в 1993 году, что значение выводов Агрент "не совсем ясно",
2 возврат Замир к своей ошибке не предотвратил того, чтобы судья Аарон Барк установил в решении Пенхаси,
3 что юридический советник
правительства является "уполномоченным интерпретатором закона" для исполнительной власти, и что его мнение является обязательным для
правительства. Таким образом, Барк изменил выводы комиссии Агрент на противоположные, и подложил исполнительную власть под мнение
советника. Не лишним будет отметить, что, действуя таким образом, Барк основывался на существовании "интерпретационной традиции" на словах
Замир в его лекции 1986 года, но не о их возврате.
Позже Комиссия Шмигера (1998) попыталась частично вернуть первоначальный подход, но Верховный суд и
юридические консультанты продолжили расширять полномочия юридического советника и превращение его в фактор с
беспрецедентной мощью в структуре правления Израиля.
Например, юридический советник правительства появляется через адвокатов
4 отдела БАГАЦ
5 в тысячах
дел в административных и законных исках, как представитель 'государства', то есть, правительства, армии и
сил безопасности или как ответчик на иск против него. Расширение полномочий, предоставленного судьям БАГАЦ, оказывает
непосредственное влияние на ведение дел, в которых он участвует, и используется верховным судом как еще один способ воздействия на
административные и законные иски или иски, связанные с полномочиями избранных представителей, их решениями,
действительными законами и так далее.
Кроме того, на протяжении лет Верховный суд подчинял главного военного прокурора мнению юридического
советника правительства
6 и расширял власть и полномочия советника вмешиваться и давать указания главному военному прокурору,
ответственному за соблюдение и суд военной дисциплине, как действовать в случаях, которые, по его мнению, имеют особое значение для
публики и широкие последствия. Подчинение ПЦР юридическому советнику имеет множество последствий, как
для действий армии в бою, так и для привлечения к ответственности бойцов, против которых были выдвинуты обвинения во время
оперативной деятельности. 7

3.3 Установление новых норм в судебных решениях (90-е)

2 Иссак Замир "Редакционная заметка" Книга Клингофера о публичном праве 419, 420 (1993).
3 БАГАЦ 4287/93 Амети - Граждане за надлежащее управление и чистую совесть против Иссака Рабина (Нево 8.9.1993.)
4 По описанию Дотана: "Еще одной характеристикой работы отдела БАГАЦ является ежедневное взаимодействие между ними и
судьями БАГАЦ. Адвокаты отдела появляются почти ежедневно перед судьями БАГАЦ в сотнях и тысячах дел, рассматриваемых
в суде каждый год." (Йоав Дотан "'Предварительный БАГАЦ' и конституционные дилеммы касательно роли Государственной прокуратуры
в рамках разбирательства в БАГАЦ" Право и управление 7 159, 169 (תשס"ד-תשס"ה).
5 "О Департаменте БАГАЦ" на сайте Государственной прокуратуры. about-dap-https://www.gov.il/he/pages/hcj 6 БАГАЦ 4723/96 Атия против юридического советника правительства ,П"ד 51 (3 )714 (1997.)
7 После решения БАГАЦ 9594/03 Бецелем - Израильский центр информации о правах человека в территориях против главного военного прокурора
(Арш 21.8.2011), касающегося политики расследований и привлечения к ответственности бойцов ЦАХАЛа, основные принципы которой, среди
прочего, были приняты Комиссией Тиркель по расследованию морского инцидента (инцидент Мави Мармара) и по результатам ее рекомендаций, в 2015
году юридический советник правительства по состоянию на тот момент, Йехуда Вайнштейн, опубликовал указание 9.1002 о "главном военном прокуроре".
Это указание закрепило профессиональное подчинение ПЦР юридическому советнику. (Комиссия по проверке и расследованию жалоб и обвинений о нарушениях норм ведения войны согласно международному праву. Второй отчет
(31.5.2010) (инцидент Мави Мармара). ).https://www.gov.il/BlobFolder/generalpage/alternatefiles/he/turkel_heb_b1and2.pdf

7

В 90-х годах новые нормы были закреплены в судебных решениях БАГАЦ, в основном в делах Дираи и Пенхаси. В деле
Пенхаси, судья Аарон Барк заявил, что юридический советник представляет "только одного клиента -
государство", и что его правовая позиция является обязательной, даже если она отличается от мнения премьер-министра. Эти
решения закрепили восприятие о том, что "его время в суде" государственного органа больше не является его правом, а
фактически "временем" юридического советника.
Этот исторический процесс, который начался с традиции представительства, прошел через расширительное толкование умеренного отчета и вновь
разгорелся под влиянием системной травмы (дело линии 300), достиг своего пика в закреплении аномальных норм
в решениях Верховного суда. 4. Сравнительный анализ основных отличий
Исторический обзор раскрывает растущий разрыв между израильской моделью и моделью, принятой в странах
общего права. Следующая таблица систематически охватывает основные различия между двумя
концепциями.
Стандартная модель в общем праве Ситуация в Израиле
Клиент - исполнительная власть/правительство.
Клиент - "общественный интерес" и "власть закона" как их интерпретирует юридический советник.
Юридические мнения являются консультативными, но исполнительная власть имеет право принять иное решение.
Юридические мнения являются обязательными для всей исполнительной власти.
Адвокат представляет позицию клиента - правительства. Юридический советник единолично определяет, какая позиция будет представлена.
В принципе возможно, и государство не остается без
представительства.
Право на альтернативное представительство отрицается; требует утверждения
юридического советника.
Таблица демонстрирует колоссальный разрыв между двумя концепциями. В то время как стандартная модель рассматривает консультанта
как адвоката, действующего на службе демократически избранного клиента, израильская модель формирует его как независимый орган,
навязывающий свою юридическую интерпретацию всей исполнительной власти. 5. Критика и последствия израильской модели
Прямым и тяжелым последствием этого является нарушение основного права государства на "его день в суде".
Лишение представительства государству, особенно когда оно привлекается к суду БАГАЦ, служащему первой и последней инстанцией,
является серьезным нарушением принципов судебной справедливости, не имеющим аналогов в сопоставимых демократиях.

8

Распространенная контраргументация состоит в том, что разрешение на внешнее представительство будет служить "плохому политическому интересу". Однако ответ
на это утверждение состоит в том, что каждая сторона, а особенно государство, понимает, что представление несоразмерных и незаконных
позиций приведет к неминуемому поражению, резкой судебной критике и потере надежности. Поэтому само государство имеет явный интерес
в ответственной, взвешенной и эффективной защите, даже если она внешняя.
6. Резюме и выводы Данный анализ показывает, что модель представительства юридического советника правительства в Израиле является крайне
исключительной по сравнению с демократиями-сравнениями. Она предоставляет юрисконсульту уникальное сочетание полномочий -
монополию на представительство, правовую позицию, обязательную для правительства, и власть лишения правительства альтернативного
представительства - чего не существует нигде.
Развитие этой модели не было запланировано, а является результатом сложного исторического процесса. Она возникла
из английского наследия представительства, прошла расширительное толкование выводов Комиссии Агрент и получила решающее
побуждение после "травма дела Шабака". Эта травма породила жесткие защитные нормы, которые
в конечном итоге закрепились в судебной практике БАГАЦ в 90-х годах. Вывод, вытекающий из анализа, заключается в том, что существующее законодательство в Израиле, возникшее из страха и травмы, нарушает
основополагающие принципы демократии. Оно подрывает различие между адвокатом и клиентом, ущемляет право избранной
исполнительной власти на надлежащее представительство и, иногда, на представительство в целом, и ставит юридического советника в положение судьи-надзирателя
правительства, что совершенно противоречит правовой традиции, из которой возникло израильское законодательство.
Понимание уникальности израильской модели, ее исторических корней и концептуальной критики -
необходимый шаг к осмысленному обсуждению будущего института юридического советника правительства и к надлежащему балансу
между соблюдением закона и уважением полномочий избранной исполнительной власти.
"Как юристы, мы не ограничены толкованием и применением существующего законодательства. Мы — авангард
стремления к желаемому и лучшему праву [..] Мы — архитекторы социального изменения.
У нас есть навыки для создания более хорошей, справедливой правовой системы. Мы не считаем
свою роль ограниченной лишь правовой техникой; мы воспринимаем свою роль как включающую
юридическую политику". Аарон Барк, будучи юридическим советником правительства, на лекции
для судей в 1976 году. 8

7. Рекомендации С учетом вышеизложенного, очевидно, что текущее положение не может оставаться неизменным, когда
   подрывается способность избранных представителей реализовывать политику и осуществлять свое
   суждение, и существует незаключенный орган, чье мнение и суждение превосходят мнение
   представителей общественности. Эта реальность также противоречит принципу, согласно которому власть
   должна сопровождаться ответственностью. Пока ответственность перед обществом возложена на правительство, необходимо убедиться,
   что полномочия по исполнению и реализации политики также находятся в их руках. В соответствии с этим необходимо работать над разделением функций юридического советника правительства в законе, четко определив
   полномочия для консультирования, представительства и подачи обвинительных актов, при этом каждое из перечисленных полномочий
   должно быть сосредоточено в руках отдельного независимого органа.
   Что касается консультирования, необходимо сопоставить ситуацию с общепринятой практикой в мире и с требованиями здравого смысла, согласно которым
   юридический советник правительства и консультанты министерств являются доверенными лицами правительства
   и министров соответственно, назначаемыми им и способными быть удалёнными с должности. Вопрос назначения
   и увольнения должен быть урегулирован законом, с отменой комиссии по поиску.
   Кроме того, необходимо установить в основном законодательстве (в свете судебных решений по этому вопросу), что мнение
   юридического советника правительства будет заслушиваться правительством, но не будет обязательным, а будет являться только
   консультированием и рекомендацией. Относительно вопроса о представлении, наша позиция заключается в том, что представление правительства, пока оно не
   разделено законом от функции консультирования, должно осуществляться в общем порядке юристом правительства. Если юридический советник
   правительства сообщит о невозможности представлять правительство по делу, которое было вынесено в суд, и о том, что он
   уходит с должности, правительство (включая министра) будет иметь право выбрать внешнее представительство
   по своему усмотрению.

С уважением, Шломи Перец Директор деятельности