Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Конкретные замечания к Главе 2 законопроекта — Законопроект о юридическом советнике правительства и Государственной прокуратуре (разделение полномочий юридического советника правительства и общего обвинения, назначения, срок полномочий, полномочия и различные положения), 5785–2025

Движение «Верховенство закона в Израиле» (Мишмар Ашильтон)

25 января 2026 г.

Автор: адв. Дина Зильбер

---

25.1.2026 председатель Комиссии по конституции, законодательству и правосудию опубликовал «скользящий» текст законопроекта о полномочиях юридического советника правительства вслед за изменениями, внесёнными в предложение до 20.1.26. Законопроект основан на меморандуме закона, опубликованном Министерством юстиции под руководством министра Фридмана в 2008 году. Следует отметить, что предложение Фридмана было отвергнуто в своё время именно потому, что оно не обеспечивало достаточный ответ для защиты верховенства закона.

Тем не менее из дискуссий, проводимых в эти дни в Комиссии по конституции, следует, что из первоначального законопроекта Фридмана были удалены статьи, призванные защитить надлежащий характер процедуры назначения, так что в оставшемся тексте полностью отсутствуют какие-либо сдержки и противовесы. Более того, в ходе обсуждений было открыто разъяснено, что намерение состоит в полном изменении сущности должности юридического советника правительства, упразднении его статуса как независимого стража верховенства закона и превращении его в адвоката правительства — нечто вроде юридического консультанта частной корпорации, задача которого — содействовать продвижению интересов «клиента» вместо того, чтобы обеспечивать законность действий правительства. Это сущностное изменение, наносящее ущерб демократическому режиму и его основам в Израиле.

Ниже приводятся конкретные замечания к статьям, содержащимся в Главе 2 законопроекта:

1. Статья 5 — Добавление главы правительства как рекомендующего наряду с министром для выдвижения кандидата на должность юридического советника

Целью является создание прямой связи между главой правительства и юридическим советником правительства и ограничение независимости назначения. Эти действия абсолютно недопустимы, тем более в нынешней ситуации, когда глава правительства является обвиняемым в уголовном процессе по нескольким обвинениям. Вовлечение главы правительства в указанные процедуры противоречит документу о конфликте интересов, на котором он поставил подпись, и можно предположить, что оно направлено на то, чтобы подорвать текущие судебные разбирательства.

2. Статья 5(б) — Удаление требования об установлении процедуры назначения, включая процедуру поиска достойных кандидатов

Которая должна была приниматься правительством и публиковаться в Ведомостях. Следует отметить, что предложение Фридмана подразумевало новое обсуждение в правительстве процедуры поиска и назначения, хотя правительство уже в прошлом утвердило эти процедуры в соответствии с рекомендациями комиссии Аграната 1962 года, а затем комиссии Шамгара 1998 года. Последствия отмены процедуры, публикуемой в Ведомостях, драматичны: возможность уклонения от надлежащей процедуры; отмена организованного прозрачного механизма поиска, утверждённого правительством, что позволяет судебный контроль над ненадлежащей процедурой; обеспечение возможности быстрой процедуры без предметной проверки. Напомним, что комиссия Шамгара была учреждена вследствие дела Бар-Он — Хеврон, в котором имела место попытка назначить юридического советника по ненадлежащим мотивам; процедура, разработанная в комиссии и утверждённая правительством, была призвана предотвратить подобные недопустимые назначения. Публикация решения о выборе без прозрачности процедуры крайне затруднит оспаривание выбора, уже после его публикации. Цель удаления — обеспечить скрытую и недопустимую процедуру.

3. Статья 6 — Квалификационные требования

Удалено требование о том, что кандидат должен обладать «экспертизой в конституционном, административном и гражданском праве», и оно заменено расплывчатым «юрист высокого уровня». Это замена формального определения, имеющего обязывающее значение, на нечёткую и необязывающую формулировку. Цель изменения — позволить назначение любого лица, которое правительство сочтёт полезным для своих целей.

4. Отмена статьи 8 — Краткосрочное продление полномочий

Позволявшей краткосрочное продление полномочий, если не выбран новый юридический советник, или временное назначение на три месяца. Иными словами, может возникнуть ситуация, при которой у правительства не будет юридического советника. Это ещё один элемент принижения значимости должности юридического советника правительства.

5. Статья 7 (заменяет статью 9 предложения Фридмана) — Отмена фиксированного срока полномочий

В 6 лет и замена его новым назначением для каждого правительства, при этом полномочия юридического советника истекают через 100 дней после формирования нового правительства. Это изменение превращает смысл назначения из профессионального назначения, обладающего хотя бы частичной независимостью от политической системы, в назначение, полностью подчинённое определённому правительству. Кроме того, установление требования о выборе нового юридического советника в течение 100 дней вводит временные рамки, препятствующие проведению надлежащей процедуры, достойной выбора юридического советника правительства, и вновь свидетельствует о принижении статуса должности.

6. Статья 9 (заменяет статью 11) — Отстранение от должности

Установлено, что юридического советника можно отстранить от должности, в том числе решением о назначении нового юридического советника менее чем через 100 дней после формирования нового правительства. Иными словами, у юридического советника нет самостоятельного статуса, и его можно отстранить в очень короткий срок после формирования правительства, что не позволит критику порядка формирования правительства, политических обязательств и всего, что с этим связано.

7. Статья 10 — Отстранение по рекомендации главы правительства и министра юстиции

Правительство вправе отстранить юридического советника от должности, если между ним и правительством имеются разногласия. Это суть упразднения должности юридического советника правительства как обладателя самостоятельной роли, представляющей верховенство закона. Юридический советник правительства должен действовать в соответствии с законом, и разногласия свидетельствуют о том, что затруднение существует в поведении правительства, а не в функционировании юридического советника. Упразднение самостоятельного статуса юридического советника не позволит ему свободно выражать своё мнение перед правительством, которое предпочитает действовать вопреки закону и с нарушением конституционных принципов.

8. Статья 13 — Заместитель юридического советника правительства

Назначается также в политической процедуре, без какого-либо требования профессиональной квалификации. Это создание политического юридического аппарата, подчинённого правительству.

9. Статьи 13–18 — Разделение полномочий

Ещё не обсуждались. Статьи 14–18 разделяют должность юридического советника правительства, ответственного за все неуголовные процедуры, и государственного прокурора, ответственного за все уголовные процедуры.

10. Статья 20 — Удаление всего, что касается консультирования по законодательству

Неясно, является ли это частью пропущенных статей о полномочиях юридического советника для последующего обсуждения, или отсутствует намерение, чтобы юридический советник давал своё мнение по вопросам законодательства.

11. Статья 21 — Юридический советник определяется как содействующий правительству

В реализации его целей, а не как тот, чья роль — защищать верховенство закона. От него требуется находить законные пути реализации целей правительства вместо того, чтобы быть органом, определяющим надлежащее применение закона. Это концептуальное переворачивание существующего положения — юридический советник не как представитель закона и стоящих за ним принципов, а как тот, кто находит законные пути для утверждения политики правительства. Превращение юридического советника в частного адвоката, помогающего клиенту найти пути, а не в представителя верховенства закона. Из текста также удалены подробные положения о заключениях юридического советника, включая юридические затруднения, которые могут возникнуть, и возможные альтернативы. В этом предложение идёт ещё дальше Фридмана в девальвации статуса юридического советника и его публичных обязанностей, поскольку документы, свидетельствующие о затруднениях, как правило, являются открытыми, тогда как предложение направлено на создание системы тайного консультирования, цель которого — утверждать действия, а не представлять правовые недостатки политики правительства.

12. Статья 23(б) — Заключение юридического советника не изменяет действующее право

Это, разумеется, суть юридического заключения, которое порой должно заново исследовать сложившееся положение и практику. Расплывчатая формулировка может привести к тому, что новая интерпретация будет бесцельно отвергнута.

13. Статья 24 — Оговорки к правилу о обязательности толкования юридического советника

Которое устанавливает, что толкование юридического советника правительства является определяющим, фактически превращая это правило в пустую оболочку. Статья устанавливает, что Кнессет со всеми его органами, а также государственный контролёр не подчинены юридическому консультированию правительства; так же и генеральный обвинитель, и любой орган, обладающий судебной или квазисудебной властью, в том числе в исполнительной власти (то есть внутренние трибуналы), не подчинены праву в интерпретации юридического советника — каждый из них может формировать иное толкование; статья также устанавливает, что незаконность действия определяется только судом, а не решением юридического советника — таково положение и сегодня.

14. Статья 24(5) — Правительство вправе решить, что позиция юридического советника не отражает право

И действовать иначе, а также вправе дать указание любому иному органу действовать соответственно. Юридический советник утверждал в ходе обсуждения 5.1.26, что первая часть решения отражает позицию комиссий Аграната и Шамгара, а лишь вторая часть от них отступает. Однако это неточно. И комиссия Шамгара, и комиссия Аграната установили, что заключение юридического советника отражает право, и поэтому презумпция состоит в том, что органы власти, стремящиеся действовать в соответствии с правом, будут действовать в соответствии с ним. Было записано, что если правительство примет решение действовать не в соответствии с консультацией юридического советника, оно должно учитывать, что речь идёт о решении, противоречащем праву, до тех пор, пока суд не решит иначе.

Так записано в отчёте комиссии Шамгара: «У правительства и других органов власти нет альтернативного юридического консультирования. Когда правительство или иной орган стремится действовать в соответствии с правом — и презумпция состоит в том, что они всегда так делают — они обязаны прислушиваться к слову юридического советника. [...] Правительство вправе [...] действовать не в соответствии с советом юридического советника, однако лишь после того, как оно приняло во внимание, что [...] его заключение отражает правовое положение, до тех пор, пока суд не сказал своё слово [...] мы полагаем, что не может быть сомнений в обязанности [органов исполнительной власти] рассматривать заключение юридического советника правительства как руководство по вопросам права и правосудия. [...] Здесь мы добавим, что если кто-либо из государственных органов предпочтёт проводить свою политику не в соответствии с уполномоченной юридической консультацией, [...] совершенно ясно, что он делает это на свой общественный и юридический риск, включая личную юридическую ответственность [...] и несёт прочие юридические и общественные последствия отклонения от авторитетной консультации» (стр. 22–23 отчёта комиссии Шамгара).

15. Статья 24(5) позволяет правительству постановить, что заключение юридического консультирования не будет распространяться на любого, кого оно решит

Правительство не может давать юридическое толкование и снимать ответственность со своих подразделений, которые будут действовать вопреки заключению. Это означает, что каждый будет делать то, что ему заблагорассудится. Речь идёт о создании ситуации хаоса, в которой отсутствует обязывающее юридическое толкование.

16. Статья 25(б) — Детализация юридического консультирования правительства

В каждом случае, когда юридический советник решает, что не может представлять позицию определённого министра, он обязан уведомить об этом и, по просьбе этого министра, министр юстиции вправе распорядиться об отдельном представительстве через частного адвоката. Нынешнее положение позволяет юридическому советнику правительства решать, имеются ли основания для отдельного представительства, согласно ряду правил, установленных и принятых в судебной практике (см. недавнее решение Верховного суда 31238-09-24 — министр национальной безопасности против юридической советницы правительства и др.). Так, например, нельзя будет обосновать отдельное юридическое представительство как политическое средство для затягивания сроков слушаний, как недавно пытался потребовать министр образования в деле бюджетов хередимных сетей. Напомним, что на решение юридического советника отказать в отдельном представительстве можно подать петицию в Верховный суд, однако если ситуация будет перевёрнута, некому будет возражать против приватизированного отдельного представительства. Приватизированное представительство превратит каждый судебный процесс государства в процесс, подобный тому, в котором есть две стороны с равным статусом, и существенно подорвёт презумпцию административной правомерности.

17. Статья 29 — Насмешка над здравым смыслом

Определяет, что юридический советник будет использовать свои полномочия для соблюдения права, интересов государства, общественного интереса и прав человека, однако при подчинении всем статьям, которые препятствуют ему действовать соответственно. Это ответственность, для исполнения которой у него нет сил.

18. Статья 30(б)(1) — Подчинение обязанностей верности праву и правам человека

Решениям правительства и указаниям министра юстиции. Это воплощение выражения «Государство — это я». Толкование не может зависеть от политических интересов — в этом и состоит суть должности юридического советника правительства — представлять эти принципы перед правительством беспристрастно, а не подчинять их указаниям правительства.

19. Статья 30(б)(2) — Решения правительства принимаются только после консультации с юридическим советником

Это переворачивание нынешней подчинённости — правительство обязано консультироваться и подчиняется указаниям юридического советника по данным вопросам. Консультация, установленная в подпункте (2), не обязывает принимать решение в соответствии с данным советом.

20. Статья 30(г) — Именно юридический советник должен консультироваться с министром

О том, как реализовывать свои полномочия. Это переворачивание ситуации, поскольку именно министр является политическим лицом, который должен консультироваться с юридическим советником, а не юридический советник должен консультироваться с непрофессиональным политическим лицом о том, как ему реализовывать свои полномочия.

21. Статьи 30(д)–(е) — Вышеуказанный принцип установлен ещё более жёстко

Юридический советник обязан консультироваться с министром относительно порядка предоставления своих консультаций по вопросам государственного, оборонного значения и им подобным, и министр решает, будет ли такая консультация проводиться с правительством в целом — и всё это по вопросам порядка предоставления юридического консультирования, которое должно быть профессиональным и не основываться на политических или партийных интересах. Речь идёт о ликвидации самостоятельного статуса верховенства закона.