Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Различные законопроекты о разделении функций института Юридического советника правительства и создании новых должностей, таких как Генеральный прокурор, обсуждаемые в Комиссии по Конституции, закону и правосудию Кнессета

Предупредительное письмо и исчерпание процедур в отношении «скользящих» формулировок, обсуждаемых Комиссией

Гилад Шер, Тальхами и партнёры, адвокаты

Башня Музея | Беркович 4, этаж 5 | Тель-Авив 6423806

4 февраля 2026

Кому: Член Кнессета Симха Ротман, Председатель Комиссии по Конституции, закону и правосудию Кнессета Израиля Г-жа Сагит Афик, адв., Юридический советник Кнессета

---

Уважаемые,

Предмет: Различные законопроекты о разделении функций института Юридического советника правительства и создании новых должностей, таких как Генеральный прокурор, обсуждаемые в Комиссии по Конституции, закону и правосудию Кнессета — предупредительное письмо и исчерпание процедур в отношении «скользящих» формулировок, обсуждаемых Комиссией

Наша доверительница, Гражданское демократическое движение (общественная организация), поручила нам обратиться к вам по указанному вопросу следующим образом:

Серьёзность рассматриваемого вопроса и его последствия для демократического характера государственного строя Израиля

1. Законопроекты о разделении функций института Юридического советника правительства, включая предложения о создании новых должностей, таких как «Генеральный прокурор», «представитель государства в судебных инстанциях» и т.п., обсуждаемые в настоящее время в Комиссии по Конституции, закону и правосудию Кнессета, несут в себе, по мнению нашей доверительницы, разрушительный потенциал и реальную непосредственную угрозу верховенству закона и демократическому строю Израиля.

2. Речь идёт не о точечной поправке или якобы административном улучшении, а о глубинном системном изменении, совокупный результат которого, если он, не дай бог, будет завершён, может привести к систематическому и спланированному ослаблению одного из ключевых механизмов сдержек и противовесов в государственной системе Израиля — юридического консультирования.

Мотив действий и способ их осуществления — существенные пороки, затрагивающие суть вопроса

3. Наша доверительница полагает, что указанные законопроекты содержат двойной порок:

С одной стороны — порочный мотив: существует серьёзное, обоснованное и очевидное подозрение, что истинная цель законопроектов — целенаправленное ослабление институциональной и профессиональной независимости института Юридического советника правительства путём «обхода» юридических и общественных трудностей, которые до сих пор стояли перед попытками правительства и коалиции прекратить полномочия действующей Юридической советницы правительства.

С другой стороны — порочный способ достижения цели: законопроекты стремятся достичь этой порочной цели также порочными средствами, в том числе:

• Изменение системы избрания и отстранения Юридического советника правительства;
• Искусственное разделение полномочий, призванное выхолостить содержание должности;
• Наделение правительства правом игнорировать обязывающие юридические заключения;
• Превращение юридического консультирования из независимого профессионального и обязывающего органа в лишь рекомендательный орган, подчинённый воле и власти исполнительной ветви.

4. Речь идёт, по мнению нашей доверительницы, о существенных, а не технических пороках, затрагивающих суть предлагаемого порядка и не поддающихся исправлению посредством мелких и «косметических» поправок, даже если таковые будут внесены.

Ущерб верховенству закона и принципу, согласно которому Юридический советник правительства является уполномоченным толкователем закона для исполнительной власти, пока не вынесено противоположное судебное решение

5. Практический смысл порядков, предлагаемых и обсуждаемых в этих законопроектах, един: передача полномочий по толкованию закона от профессионального и независимого органа — Юридического советника правительства, как это было на протяжении десятилетий, — политическому органу, на который закон должен распространяться.

Иными словами: правительство фактически станет судьёй и арбитром в своих собственных делах.

6. Этот результат находится в прямом противоречии с принципом, установленным и укоренившимся в последовательной практике Верховного суда, согласно которому Юридический советник правительства является уполномоченным толкователем закона для исполнительной власти, пока суд не постановил иное.

(См. по этому вопросу, среди многих других примеров: БАГАЦ 4267/93 «Амитай — граждане за надлежащее управление и чистоту нравов» против Ицхака Рабина, Премьер-министра Израиля, ПД 47(5) 441; БАГАЦ 31238-09-24 Министр национальной безопасности против Юридической советницы правительства (Нево, 9.3.2025); БАГАЦ 6198/23 Движение за качество власти в Израиле против Министра обороны (Нево, 25.6.2024); БАГАЦ 158/21 Врачи за права человека против Министра внутренней безопасности (Нево, 31.1.2021).)

7. Превращение юридического заключения Юридического советника в лишь «опциональное» или такое, которое можно игнорировать по политическим, личным или коалиционным мотивам, выхолостит сам принцип законности управления и нанесёт тяжелейший, не дай бог, ущерб способности обеспечить деятельность государственной власти в соответствии с законом.

Опасность «скользкого склона» — от отстранения «неудобного» советника до разрушения баланса между ветвями власти

8. Наша доверительница предостерегает от ясного и предсказуемого сценария, вытекающего из законопроектов, если они, не дай бог, будут приняты по букве и духу:

Правительство, которое будет вправе игнорировать независимое юридическое заключение, не отвечающее его интересам, сочтёт себя также вправе — и так будет действовать при отсутствии препятствий — прямо или косвенно устранить со своего пути юридического советника, который не «следует» его воле, и назначить на его место более удобную и послушную фигуру.

9. Это скользкий склон, конечной точкой которого является не что иное, как неограниченная концентрация государственной власти в руках исполнительной ветви и тяжелейший ущерб принципу разделения властей, принципу равенства перед законом, принципу законности управления и общественному доверию к институтам власти.

10. Верховный суд неоднократно указывал, что верховенство закона не исчерпывается самим фактом существования законов, а заключается прежде всего в подлинном подчинении власти закону.

(См. по этому вопросу: БАГАЦ 1635/90 Жержевски против Главы правительства, ПД 45(1) 749; БАГАЦ 142/89 Движение «Лаор — единое сердце и новый дух» против Председателя Кнессета, ПД 44(3) 529.)

Ущерб основополагающим ценностям Государства Израиль, как они выражены в Декларации независимости и со дня основания государства

11. Ослабление института Юридического советника правительства предлагаемым способом является не только институциональным ущербом, но и прямым ущербом основополагающим ценностям Государства Израиль как демократического государства, вытекающим из Декларации независимости, и прежде всего — принципам верховенства закона, чистоты нравов, предотвращения произвола власти и обеспечения прав человека — ценностям, которые Юридический советник правительства рассматривал как свои руководящие принципы.

12. Замена «верховенства закона» на «верховенство правительства» таким образом создаст широкую возможность для произвола, незаконной дискриминации и государственной коррупции — последствия, от которых последовательная практика Верховного суда предостерегала и которые он рассматривал как зло, которое необходимо предотвращать заранее, а не ожидать его реализации постфактум.

Предупреждение и исчерпание процедур

13. В связи с изложенным и в силу обязанности исчерпания процедур и процессуальной добросовестности наша доверительница настоящим прямо заявляет, что если указанные законодательные тенденции не будут немедленно прекращены, и тем более если законопроекты будут доведены до принятия во втором и третьем чтениях на пленарном заседании Кнессета, — наша доверительница намерена подать петицию в Верховный суд, заседающий в качестве Высшего суда справедливости, против данного закона со всеми вытекающими из этого последствиями.

14. Настоящее письмо от имени нашей доверительницы призвано предоставить вам возможность провести с ней диалог, в котором «иногда орган власти убедится в правоте обращающегося к нему. Иногда он убедится в правоте органа власти [...] Более того, обращение к органу власти — и мотивированный ответ, получаемый вследствие этого, — позволяют в дальнейшем суду проверить осуществлённое административное усмотрение и провести судебный контроль».

(См. по этому вопросу: БАГАЦ 4934/08 Малькит против Премьер-министра Израиля, п. 3 (25.6.2008); а также БАГАЦ 6804/20 «Исраэйр авиация и туризм» против Правительства Израиля (1.10.2020); а также БАГАЦ 2106/22 «Толдот инициатива и инвестиции» против Министра финансов, п. 3 (28.3.2022); БАГАЦ 5586/22 Объединение институтов лицензирования в Израиле против Министра финансов (24.8.2022).)

15. Обязанность исчерпания процедур, которую следует строго соблюдать, имеет две стороны, и когда исчерпание процедур было проведено надлежащим образом, а орган власти вовсе не удосужился провести указанный диалог, это должно быть поставлено ему в вину и использовано против него, тем более с учётом принципиального характера и серьёзных обстоятельств обсуждаемого законодательства, упомянутых выше.

16. Настоящее письмо является, таким образом, заблаговременным предупреждением и исчерпанием процедур и будет служить доказательством во всех целях и по любому поводу в любом будущем судебном процессе, включая подачу петиции в Верховный суд, заседающий в качестве Высшего суда справедливости, если в этом возникнет необходимость и наша доверительница сочтёт целесообразным предпринять этот шаг.

17. Наша доверительница сохраняет все свои аргументы, права и средства правовой защиты в полном объёме, и изложенное в настоящем письме не обязательно исчерпывает их и не препятствует и не умаляет дополнительные аргументы — конституционные, административные и общественные, — которые будут при необходимости представлены от имени нашей доверительницы перед уполномоченной инстанцией.

С глубоким уважением,

Эйтан Токер, адвокат «Гилад Шер, Тальхами и партнёры», адвокаты

Копия: Г-жа Гали Баарав-Миара, адв., Юридическая советница правительства

Гражданское демократическое движение (общественная организация)