Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Подготовительный документ к обсуждению в Комиссии по конституции 17.02.2026 по законопроектам о разделении должности юридического советника правительства: комментарии к статьям 50-57 меморандума проф. Фридмана

29 швата 5786 16 февраля 2026

Адресат: Члены Комиссии по конституции Отправитель: Юридическое консультирование комиссии

В общем подготовительном документе юридического консультирования комиссии, опубликованном 16.11.2025 (далее — общий документ), мы представили девять законопроектов, вынесенных на рассмотрение комиссии, с акцентом на законопроект председателя комиссии, и подняли общие вопросы для обсуждения в отношении этих законопроектов.

Как было отмечено нами в общем документе, в 2008 году тогдашний министр юстиции, проф. Даниэль Фридман, опубликовал меморандум Закона о юридическом советнике правительства и генеральном прокуроре (разделение полномочий, назначение, срок полномочий и различные положения), 5768-2008 (далее — меморандум), который предлагал разделить институт юридического советника правительства на функцию консультирования и представительства, с одной стороны, и функцию генерального обвинения — с другой, а также внести изменения в различные аспекты, связанные с обеими функциями.

В соответствии с решением председателя комиссии о том, что текст меморандума проф. Фридмана будет служить основой для обсуждений комиссии, и в продолжение ранее опубликованных нами документов, касавшихся статей 1-24, статей 25-31 и статей 32-49 меморандума, в настоящем документе мы представляем статьи 50-57 текста меморандума и поднимаем вопросы для обсуждения. Указанные статьи касаются статуса, функций и полномочий генерального прокурора после разделения должности. Кроме того, мы рассматриваем определение «уголовная сфера» из статьи 1 меморандума и статьи 22 и 27 меморандума, обсуждение которых комиссия решила отложить и которые касаются взаимоотношений между юридическим советником правительства и генеральным прокурором после разделения.

Глава 3: Генеральный прокурор

Статья 50 — Управление генеральной прокуратуры в Министерстве юстиции

(а) Генеральная прокуратура является управлением Министерства юстиции; генеральный прокурор является государственным служащим и главой генеральной прокуратуры.

(б) Генеральный прокурор отвечает за возбуждение, ведение и прекращение уголовных производств от имени государства и уполномочен давать указания полиции о начале расследования или его завершении.

(в) Генеральный прокурор руководит обвинителями — сотрудниками генеральной прокуратуры, и они подчинены его власти; все обвинители, даже если они не являются сотрудниками генеральной прокуратуры, действуют в силу полномочий генерального прокурора и подчинены его надзору, указаниям и приказам в отношении возбуждения, ведения и прекращения уголовных производств от имени государства, включая дачу указаний полиции о начале расследования или его завершении.

Вопросы для обсуждения:

Статья определяет генеральную прокуратуру как управление Министерства юстиции. В общем документе мы отмечали, что основная дискуссия по данному вопросу связана со степенью независимости генерального прокурора. Определение генеральной прокуратуры как управления в составе Министерства юстиции отражает определённый выбор в шкале между полной независимостью и подчинённостью.

Профессиональная независимость генерального прокурора является общепризнанным принципом во многих демократических государствах. Вопрос состоит в том, какова мера этой независимости и каковы механизмы её обеспечения. Статья предоставляет генеральному прокурору широкие полномочия по управлению уголовными производствами, однако оставляет открытым вопрос о его взаимоотношениях с министром юстиции.

Статья 51 — Назначение генерального прокурора

(а) Генеральный прокурор назначается правительством по рекомендации комиссии для отбора кандидатов.

(б) Состав комиссии: министр юстиции (председатель), ещё один министр, один депутат Кнессета от коалиции, один от оппозиции, судья Верховного суда, генеральный прокурор в отставке, представитель Коллегии адвокатов и профессор права.

(в) Комиссия представит правительству одного кандидата.

Вопросы для обсуждения:

Механизм назначения генерального прокурора через комиссию отбора вызывает вопросы о балансе между профессионализмом и демократической подотчётностью. С одной стороны, профессиональная комиссия призвана обеспечить выбор квалифицированного специалиста. С другой — представление лишь одного кандидата ограничивает возможность правительства влиять на выбор.

Следует рассмотреть: каков должен быть баланс между профессиональной и политической составляющими в комиссии? Следует ли предоставлять правительству выбор из нескольких кандидатов?

Статья 52 — Условия приемлемости

Генеральным прокурором может быть назначено лицо, обладающее следующими качествами: (1) Является адвокатом не менее 12 лет; (2) Обладает обширным опытом в уголовном праве; (3) Обладает подходящими личными качествами для данной должности.

Статья 53 — Срок полномочий

(а) Генеральный прокурор назначается сроком на шесть лет. (б) Генеральный прокурор не может быть назначен повторно. (в) Генеральный прокурор продолжает исполнять обязанности до назначения его преемника.

Статья 54 — Отстранение от должности

(а) Генеральный прокурор может быть отстранён от должности правительством по рекомендации комиссии, состав которой аналогичен комиссии по назначению. (б) Основанием для отстранения является неспособность исполнять обязанности или поведение, несовместимое с должностью.

Статья 55 — Полномочия генерального прокурора

(а) Генеральный прокурор принимает решения о предъявлении обвинительных заключений и об их отзыве. (б) Генеральный прокурор издаёт указания по уголовной политике. (в) Генеральный прокурор вправе давать указания полиции о проведении расследований. (г) Генеральный прокурор представляет государство в уголовных делах в Верховном суде.

Вопросы для обсуждения:

Вопрос о том, кто представляет государство в уголовных делах в Верховном суде, является одним из наиболее существенных. В меморандуме предлагается, чтобы эту функцию выполнял генеральный прокурор, а не юридический советник правительства. Это отличается от текущей практики, когда юридический советник правительства несёт ответственность за представительство государства во всех судебных инстанциях.

Статья 56 — Отношения с юридическим советником правительства

(а) Генеральный прокурор действует независимо в уголовной сфере. (б) По вопросам, затрагивающим пересечение уголовной и гражданской/административной сфер, генеральный прокурор координирует свою деятельность с юридическим советником правительства.

Вопросы для обсуждения:

Разграничение между «уголовной сферой» и иными сферами не всегда однозначно. Существует множество вопросов, в которых уголовные и административные/гражданские аспекты переплетаются: регуляторное правоприменение, налоговые правонарушения, экономические преступления. Необходимо определить чёткий механизм координации.

Статья 57 — Отчётность

(а) Генеральный прокурор представляет ежегодный отчёт Комиссии по конституции, праву и правосудию Кнессета. (б) Отчёт включает данные о количестве и типах уголовных производств, сроках расследований и принятия решений, а также об основных направлениях уголовной политики.

Определение «уголовной сферы» (Статья 1 меморандума)

Определение «уголовной сферы» является ключевым для разграничения полномочий между юридическим советником правительства и генеральным прокурором. Меморандум определяет «уголовную сферу» как включающую:

(1) Расследование и преследование преступлений; (2) Исполнение наказаний; (3) Помилование; (4) Международную правовую помощь в уголовных делах; (5) Экстрадицию.

Вопрос заключается в том, насколько это определение достаточно ясно для разграничения полномочий в «серых зонах», где уголовные и иные функции пересекаются.

Статьи 22 и 27 — Взаимоотношения после разделения

Статья 22 — Обращение генерального прокурора к юридическому советнику

Генеральный прокурор вправе обращаться к юридическому советнику правительства за заключением по правовым вопросам, не относящимся к уголовной сфере, но имеющим значение для уголовного производства.

Статья 27 — Урегулирование разногласий

В случае разногласий между юридическим советником правительства и генеральным прокурором по вопросу, находящемуся на стыке их полномочий, вопрос передаётся на решение Генерального прокурора Верховного суда.

Вопросы для обсуждения:

Механизм урегулирования разногласий вызывает серьёзные вопросы. Передача вопроса на решение судебного органа может создать нежелательную ситуацию, в которой суд будет вовлечён в вопросы, по существу являющиеся вопросами исполнительной власти. Альтернативные модели могут включать создание межведомственной комиссии или передачу решения правительству (при условии прозрачности процесса).