Законопроект П/5808/25: Законопроект о разделении должности юридического советника правительства, 5785-2025

Документ с исходными материалами

Позиция № 72: Форум преподавателей права за демократию разъясняет: Вопрос об отдельном представительстве правительства в суде

Опубликовано 3 февраля 2026 г.

---

Форум преподавателей права за демократию призывает Кнессет отклонить законопроект председателя Комиссии по Конституции о представительстве государства в суде. Законопроект в его нынешней редакции несостоятелен во всех ключевых аспектах надлежащего регулирования данного вопроса: он подрывает верховенство закона, открывая возможность для нарушения закона правительством на основании совета частного адвоката; он не обеспечивает надлежащее ведение судебных процессов даже в редких случаях, которые могли бы оправдать раздельное представительство; он ставит под угрозу профессиональное единство юридического советника правительства; и он лишает общественность права на профессиональное и государственное юридическое представительство в каждом судебном процессе.

Общие сведения

1 февраля 2026 г. Комиссия по Конституции, законодательству и правосудию Кнессета начала обсуждение проекта законопроекта, представленного председателем комиссии, под названием «Законопроект о представительстве государства в судебных процессах, 5786-2026». Законопроект представлен в рамках подготовки к первому чтению законодательства, стремящегося радикально изменить институт юридического советника правительства, нанося серьёзный ущерб его статусу и разделяя его полномочия.

Основные положения проекта:

• Юридический советник правительства (далее — юрсоветник) представляет «исполнительную власть» в судебных процессах (статья 2).

• При этом «полномочие определять, как правило или в отношении конкретного процесса, позицию исполнительной власти в любом судебном процессе принадлежит правительству — самостоятельно, через министерскую комиссию или через министра юстиции». Далее установлено, что лишь «до тех пор, пока правительство не решит иначе, позиция, представленная юрсоветником, считается позицией исполнительной власти» (статья 3).

• Если юрсоветник полагает, что невозможно защитить позицию исполнительной власти в процессе, а также в случае, когда исполнительная власть считает, что она «ненадлежащим образом представлена» юрсоветником, — правительство, министерская комиссия или министр юстиции вправе решить, что в данном процессе исполнительная власть будет представлена «иным адвокатом», назначенным правительством (статья 5(а)); если правительство не приняло такого решения — соответствующий министр вправе назначить «иного адвоката» для представления своей позиции в суде (статья 5(б)).

• Если для представления исполнительной власти в процессе назначен иной адвокат, юрсоветнику запрещается участвовать в процессе без одобрения правительства (статья 6(а)) — за исключением вопросов, связанных с уголовным или дисциплинарным правом (статья 6(б)).

Принципиальная оценка

Форум устанавливает, что данный законопроект является порочным, поскольку он отрицает укоренившиеся принципы, на основе которых следует оценивать любое предложение о представительстве государства в суде. Эти принципы охватывают следующие вопросы:

1. Соблюдение верховенства закона

Каков бы ни был порядок представительства в суде, недопустимо освобождать различные органы власти от соблюдения закона в том виде, в каком он доведён до них уполномоченным толкователем закона — юридическим советником правительства. Эта обязанность действует до тех пор, пока суд не вынесет иного решения, и не зависит от личности представителя позиции государства в суде.

Законопроект же предоставит правительству полный контроль над определением «позиции исполнительной власти в каждом процессе» — включая правовую позицию: правительство само будет решать, действовало ли оно законно, даже в случаях, когда юрсоветник полагает, что её позиция «не может быть защищена», то есть незаконна.

Главная опасность состоит в том, что органы исполнительной власти, не желающие принимать право в том виде, в каком оно им разъяснено, воспользуются возможностью определять правовую позицию и назначать иного адвоката — либо как угрозу юрсоветнику отстранением от процесса, либо как разрешение на действия в нарушение закона. Таким образом, предлагаемый порядок не только существенно ослабит статус юрсоветника, но прямо будет провоцировать игнорирование его заключений. Иными словами, законопроект провоцирует серьёзное нарушение верховенства закона.

Необходимо чётко закрепить в законе, что раздельное представительство не является раздельным консультированием: юрсоветник остаётся уполномоченным толкователем закона для исполнительной власти в вопросах законности её действий, даже если в суде от её имени выдвигаются доводы, не совпадающие с его позицией.

2. Обеспечение качественного судебного процесса

Вопрос представительства государства в суде не касается наличия или лишения «права на выступление». В отличие от физических лиц, у правительства нет прав, а лишь полномочия; тем более у него нет права выдвигать незаконные доводы. Определение порядка представления позиции правительства в суде — это вопрос политики, касающийся надлежащего построения судебного процесса, а не моральный вопрос из области прав.

Главная цель — обеспечить, чтобы суду была представлена полнота фактов и доводов, необходимых для правильного разрешения дела. Для реализации этой цели уже существуют действующие механизмы: представление несогласной позиции министра через государственную прокуратуру, получение разрешения на представительство не через юрсоветника, а также судебный контроль над их применением.

Каков бы ни был порядок, при котором в исключительных случаях разрешается раздельное представительство, недопустимо, чтобы сама власть — законность действий которой проверяется в процессе — решала, предоставлять ли ей раздельное представительство.

3. Сохранение институционального единства юридического советника правительства

Правовые разногласия внутри исполнительной власти должны разрешаться внутри неё — посредством профессиональной иерархии юрсоветника и в диалоге с лицами, определяющими политику. В крайних случаях, когда спор не разрешён и требуется раздельное представительство, необходимо настаивать на том, что, как правило, раздельное представительство осуществляется адвокатом, не входящим в состав аппарата юрсоветника. Раздельное представительство адвокатом из правительственного аппарата приведёт к «балканизации» юридического советника и фактическому подчинению профессионального усмотрения юристов министерств и ведомств политическим и управленческим руководителям этих органов.

Необходимо чётко закрепить в законе, что раздельное представительство, если оно предоставляется, осуществляется адвокатом, не входящим в аппарат юрсоветника (за исключением случаев, одобренных самим юрсоветником), с установлением квалификационных требований, механизма отбора, порядка доступа к информации и разумного вознаграждения.

4. Обеспечение представительства публичного интереса в каждом процессе

Необходимо обеспечить возможность юрсоветника участвовать в каждом судебном процессе, в котором может быть затронут публичный интерес. Отстранение юрсоветника от процесса может лишить суд системного видения и профессиональной правовой аргументации, уникально осведомлённой о совокупности норм, регулирующих действия власти.

В полную противоположность законопроекту, необходимо чётко закрепить в законе, что даже при предоставлении раздельного представительства исполнительной власти полномочие юрсоветника участвовать в любом процессе и представлять факты и право по своему лучшему пониманию — сохраняется.

Заключение

В свете этих четырёх основополагающих принципов текст, представленный председателем Комиссии по Конституции, должен быть отклонён: согласно законопроекту, желание правительства быть услышанным в суде получает абсолютный приоритет — какими бы безосновательными ни были его доводы — даже ценой ущерба верховенству закона, качеству судебного процесса и публичному интересу.

---

Настоящий документ подготовлен: Проф. Ури Аронсон, Университет Бар-Илан Проф. Яир Саги, Хайфский университет