Законопроект П/3446/25: Законопроект о еврейских религиозных службах (выборы городских раввинов, районных раввинов, раввинов населенных пунктов и раввинов районов), 5783-2023

Позиция по Законопроекту о службах религии иудаизма (выборы городских раввинов, региональных раввинов, раввинов населённых пунктов и раввинов районов), 5783-2023

6 июля 2023 г. 17 тамуза 5783 года

Комиссии по Конституции, праву и правосудию

---

Данный Законопроект стремится внести глубокие изменения в структуру местного раввината в Израиле. Как будет показано ниже, основные положения предложения основаны на централизованной концепции, рассматривающей местный раввинат как ответвление центральной власти, в частности — Министра по делам религиозных служб и Главного раввината. Эта концепция противоречит традиционному еврейскому пониманию местного раввина как «мара де-атра» (галахического авторитета данной местности) и как лица, призванного служить местной общине. Кроме того, Законопроект противоречит существующим в последние годы тенденциям правительства к децентрализации полномочий и укреплению автономии местного самоуправления.

1. Процедура избрания раввинов

Статья 37 Законопроекта предлагает изменить процедуру избрания городских раввинов, существенно усиливая роль центральной власти за счёт местной в процессе избрания.

В действующем правовом положении городской раввин избирается избирательным собранием, более 75% членов которого составляют члены муниципального совета и назначенные ими представители, и чуть менее 25% — местные представители, назначенные Министром по делам религиозных служб. Такой характер процедуры привёл к тому, что БАГАЦ постановил: «городской раввин — это уникальный должностное лицо со смешанными характеристиками выборного и государственного должностного лица» (БАГАЦ 4790/14 «Яадут hа-Тора» против Министра по делам религиозных служб).

Согласно Законопроекту, влияние муниципального совета на избрание городского раввина будет существенно ограничено. Законопроект устанавливает сложный механизм, различающий муниципалитеты по размеру. В наименьших муниципальных советах доля членов совета и их представителей составит лишь 28%, а в крупных городах — 40–50%. Остальными членами избирательного собрания будут 16 раввинов — членов Совета Главного раввината и местные представители, назначенные Министром. Включение всех 16 членов Совета Главного раввината в избирательное собрание городского раввина противоречит базовому обоснованию статуса раввинов. Выборы — это местная процедура, а члены Совета Главного раввината не являются местными представителями.

Дополнительная проблема — Законопроект стремится существенно сократить женское представительство при избрании городских раввинов. В действующем правовом положении избирательное собрание должно включать не менее 40% женщин, тогда как согласно предложению женское представительство составит лишь 7–12% (в зависимости от размера муниципалитета). Значимость женского представительства в данной сфере особенно высока, учитывая, что женщины не могут баллотироваться на раввинские должности и что решения раввинов непосредственно влияют на женщин.

Аналогичное усиление централизации наблюдается и в отношении выборов раввинов районов. В действующем положении назначение раввина района осуществляется посредством внутреннего конкурса в религиозном совете, без участия центральных органов власти. Согласно предложению, двое из пяти членов (40%) комиссии, избирающей раввина района, будут представителями Совета Главного раввината и Министра.

2. Возвращение института раввинов районов

Уже 20 лет в Израиле не назначались новые раввины районов — все действующие были назначены до 2003 года. Отчёт Государственного контролёра за 2010 год подробно рассмотрел деятельность раввинов районов и выявил существенные недостатки: фактически речь идёт о должности без какого-либо определения функций, установлено, что раввины районов не отчитываются никому о своей работе. Исследование 2011 года показало, что многие раввины районов не проживают в районах, где они служат, а некоторые живут на значительном расстоянии от них, вопреки Закону о проживании раввинов по месту служения 5763-2002.

Многочисленные ревизионные отчёты на протяжении лет указывали на сильное политическое вмешательство при назначении раввинов районов — должность, ставшая весьма востребованной синекурой.

На фоне существенных недостатков в деятельности раввинов районов и понимания того, что фактически речь идёт о ненужной должности (поскольку районы, как правило, не функционируют как реальные общины), государство уведомило БАГАЦ в 2013 году, что Министерство по делам религиозных служб решило отменить модель раввинов районов и перейти к модели финансирования общественных организаций, нанимающих общинных раввинов.

Законопроект действует вопреки этой логике и стремится возродить модель раввинов районов в весьма широком масштабе. Более того, статья 36 предлагает изменить Закон о проживании раввинов так, чтобы раввин района мог проживать в любой части города, а также до двух километров за его пределами — что ещё больше углубит разрыв между раввином и общиной.

3. Определение потребности в назначении раввина

В действующем положении местная власть и/или религиозный совет решают, заинтересованы ли они в назначении раввинов. Законопроект предлагает передать решение о потребности в назначении раввина Министру по делам религиозных служб. Статья 25 устанавливает, что Министр определяет, есть ли необходимость в назначении раввина района для определённой территории, без какого-либо требования о консультации с местной властью. Статья 18 устанавливает, что Министр определяет необходимость назначения раввина населённого пункта или регионального раввина.

Эти статьи являются частью передачи полномочий по назначению раввинов от местных общин к Министру.

В отношении городских раввинов Законопроект стремится ограничить полномочия местной власти в определении числа раввинов. Статья 5 устанавливает, что в четырёх крупнейших городах — Иерусалиме, Беэр-Шеве, Тель-Авиве и Хайфе — будет установлена обязанность назначения двух городских раввинов, сефардского и ашкеназского.

4. Назначение раввинов в широком масштабе без необходимости

Существует реальное опасение, что Законопроект приведёт к массовому назначению раввинов без необходимости, в первую очередь раввинов районов и населённых пунктов. По данным двухлетника «Религия и государство» Израильского института демократии, число раввинов населённых пунктов составляет 219, а по данным Центрального статистического бюро — в региональных советах имеется 1 034 населённых пункта, из которых в 47 население нееврейское, итого 987 еврейских населённых пунктов. Таким образом, Министр может немедленно назначить 768 дополнительных раввинов населённых пунктов. Кроме того, Министр может назначить раввина района на территории с населением 15 000 человек в муниципалитетах с населением свыше 50 000. Анализ данных показывает, что можно назначить 346 раввинов районов. С учётом 68 действующих — можно немедленно назначить 278 новых.

Помимо принципиальной проблемы ненужных назначений, существует реальное опасение бюджетного ущерба службам религии из-за расходов на содержание раввинов.

5. Срок полномочий раввинов

В действующем положении городские раввины служат 10 лет, после чего муниципальный совет может продлить полномочия или провести новые выборы. Согласно предложению, ограничение срока полномочий отменяется, и городские раввины будут служить до 75 лет. Также региональные раввины, раввины районов и населённых пунктов будут служить до 75 лет вместо пенсионного возраста (67 лет).

Отмена ограничения срока полномочий противоречит общепринятому пониманию городского раввина как лица, обладающего характеристиками выборного должностного лица. Следует также отметить, что раввины населённых пунктов и районов назначаются в очень молодом возрасте (иногда в 20–30 лет), так что предложение позволяет ситуацию, при которой раввин занимает должность около 50 лет без возможности замены.

6. Подчинение местных раввинов Совету Главного раввината

Статья 2 Законопроекта устанавливает, что «городской раввин, раввин населённого пункта, региональный раввин и раввин района будут подчинены указаниям Совета Главного раввината Израиля, который будет являться высшим религиозным галахическим и духовным авторитетом во всём, что касается исполнения их раввинских обязанностей». Предложение подчинить всех местных раввинов Главному раввинату полностью противоречит традиционному еврейскому пониманию, согласно которому местный раввин является «мара де-атра». Значительная часть функций местных раввинов состоит в вынесении галахических решений и духовном руководстве общиной, и вся суть этой функции — в том, что она осуществляется в связи с характером жителей и общины.

Примечательно, что сам Главный раввинат представлял такую позицию перед БАГАЦем в 2007 году (по вопросам кашрута), заявив о важности того, чтобы «галахическая позиция местного раввина выражала в определённой мере галахическую позицию, принятую в общине, в рамках которой он действует, её потребности, обычаи и воззрения», и что «невозможно навязать местному раввину решение, противоречащее его галахической позиции» и «раввинат никогда не навязывал Галаху местным раввинам».

---

Резюме

Общая картина, вырисовывающаяся из предложения, — сокращение автономии местного самоуправления и местных раввинов в сфере религиозных служб при существенном усилении центральных органов власти: Совета Главного раввината и Министра по делам религиозных служб. Эти меры противоречат как традиционной еврейской концепции, подчёркивающей статус местного раввина как «мара де-атра», так и демократической концепции, подчёркивающей автономию местного самоуправления в предоставлении преимущественно местных услуг. С учётом того, что по Индексу местной автономии исследователей Европейского Союза (LAI) Израиль занимает позицию наиболее централизованного государства среди 41 страны — членов ЕС или ОЭСР, представляется, что следует, напротив, укреплять децентрализацию, а не усиливать централизацию.

С уважением,

Д-р Ариэль Финкельштейн Израильский институт демократии