Правительственный законопроект: Законопроект о связи (вещание), 5785-2025

ФОНДОВЫЙ МАТЕРИАЛ

Основные недостатки, выявленные в экспертном заключении

Предлагаемое регулирование в законопроекте, а также документ о оценке воздействия регулирования, сопутствующий ему, является широким и значительным и касается нового регулирования, которое воплощает собой обширную реформу в различных аспектах рынка вещания в Израиле, при этом отменяя существующее детализированное регулирование в разных областях. Эта реформа касается чувствительных вопросов, связанных, среди прочего, со свободой слова, надежностью новостной информации, множеством мнений, доступностью контента для широких аудиторий, израильской культурой и отношениями между различными участниками рынка средств массовой информации, и, безусловно, окажет значительное экономическое влияние, заново формируя рынок связи в стране.

Секретариат проведет анализ изменений на рынке средств массовой информации и вещания, включенных в законопроект и документ о оценке воздействия, которые были представлены нам. Таким образом, мы не будем обсуждать изменения в законодательстве и дополнительные изменения, которые в настоящее время рассматриваются. Примечание, однако, следует отметить, что эти изменения, если они будут внедрены, также повлияют на представленное здесь регулирование. Например, изменение в структуре работы корпорации общественного вещания, вероятно, повлияет на рынок вещания в целом, а также на общий объем инвестиций в оригинальные производства и новости в частности; возможные другие изменения на рынке вещания или рынке связи, влияющие на рынок в целом, также повлияют на анализ предлагаемого регулирования. В связи с важностью рассмотрения всех изменений в целом, если произойдет какое-либо изменение в компонентах системы регулирования в этой области, это, безусловно, повлияет и на приведенный ниже анализ, а также на целое регулирование в области вещания.

Обновленный отчет разделен на главы следующим образом:

1. Рынок вещания – Введение
2. Регулирование новостного и актуального контента
3. Оригинальные производства
4. Регулирование коммерческих отношений между поставщиками контента
5. Приложение А – Распространение контента через общедоступный «Идан Плюс»

Наше заключение будет также структурировано согласно вышеуказанным главам.

Следует отметить в начале, что отчет явно основан на значительной исследовательской работе. Он включает международный обзор и обзор теоретических работ в этой области. В частности, обновленный отчет рассматривает историю технологических изменений, произошедших в последние десятилетия на рынке вещания, и регуляторные изменения, принятые в этой области. В дальнейшем обновленный отчет анализирует взаимодействие между технологическими и регуляторными изменениями и характеристиками рынка вещания, их основными стимулами и их воздействием на потребителей.

Кроме того, обновленный отчет частично опирается на работу публичных комитетов, в частности, рекомендации, представленные в отчете Комитета под председательством Рои Полкмана в 2021 году.

Общая часть анализа, представленная в введении, убедительно демонстрирует необходимость нового законодательства в области аудиовизуального вещания (то есть, вещания контента для просмотра и прослушивания). Необходимость нового регулирования возникает, прежде всего, из недостатков в существующем регулировании между различными типами участников: существующее регулирование различается в зависимости от способа вещания, так что вещание на частотах регулируется Вто́рой комиссией, а трансляции через кабель или спутник — специализированным регулятором для этих видов вещания; тогда как вещание через интернет (OTT – Over the Top) вообще не регулируется. Во-вторых, существующее регулирование не соответствует изменениям в технологиях и бизнес-моделям на рынке.

Этот анализ сохраняет убедительность на протяжении большинства глав обновленного отчета и в каждом контексте представляет регулирование между различными типами игроков, а также несоответствие существующего регулирования технологическим и социальным изменениям и новым бизнес-моделям, которые возникли в последние десятилетия.

Поэтому обновленный отчет убедительно обосновывает саму необходимость обновления регулирования на рынке вещания. Не вызывает сомнений, что требуется комплексная реформа регулирования в области вещания.

Помимо обоснования самой необходимости обновленного и актуального регулирования, большинство глав убедительно и основательно доказывают наличие системных проблем, ущерба, который они причиняют, и, соответственно, необходимость государственного вмешательства в каждой из областей, которые затрагиваются предлагаемым регулированием.

Тем не менее, несмотря на обширные исправления, внесенные в отчет, мы также обнаружили, что существуют основные недостатки в процессе оценки воздействия регулирования, проведенной министерством, на основных этапах.

В связи с высокой общественной значимостью предлагаемого регулирования и учетом сложности анализа, который мы провели в нашем заключении, мы выделим ниже основные недостатки, которые мы нашли на основных этапах процесса формирования предлагаемого регулирования в соответствии с главами, в которых они представлены.

Далее следует подробный текст нашего полного заключения, разделенный на главы в соответствии с главами обновленного отчета, и внутреннее подразделение по темам и критериям в соответствии с используемой в Регуляторной службе методологией.

Основные недостатки на ключевых этапах:

Регулирование новостного и актуального контента – основной недостаток на этапе анализа и сравнения альтернатив

Эта глава страдает недостатками, пронизывающими ее на протяжении всего текста. Вкратце, эта глава предназначена для решения в основном проблемы концентрации, проблемы надежности информации и проблемы неравенства в регуляции между различными участниками. Однако, как мы подробно разъясним ниже, из обновленного отчета следует, что нельзя с уверенностью сказать, что выбранные альтернативы действительно смогут справиться с этими проблемами – ни с проблемой концентрации, ни с проблемой надежности информации.

Обновленный отчет представляет три компонента регулирования. А: регулирование темы перекрестного владения; Б: регулирование распространения каналов в широком формате; и В: регулирование надежности новостных трансляций – в ответ на три вышеупомянутые проблемы. Обновленный отчет определяет цели регулирования как: предотвращение концентрации и чрезмерного перекрестного владения – предотвращение ситуации, когда возникает доминирующий контроль, который уменьшает разнообразие мнений на рынке; содействие конкуренции в сфере новостных каналов на телевидении путем увеличения числа поставщиков новостей; обеспечение достоверности новостной информации; и соблюдение свободы слова, демократического разнообразия и независимости редактирования путем предотвращения политического вмешательства в содержание под предлогом регулирования.

По статьям 21(з) Закона о принципах регулирования предусмотрены положения на случай, если регулятор обнаружит, что в процессе формирования регулирования возникла основная ошибка. В соответствии с методологией регулятора три из этапов процесса определяются как ключевые этапы: анализ проблемы, формирование альтернатив и анализ и сравнение альтернатив, а в некоторых случаях также глава о получении опыта из мира и глава о формировании выбранной альтернативы. Эти этапы составляют необходимую основу для любого процесса принятия решения, и без них невозможно обосновать разумное решение. Таким образом, основная ошибка на любом из этих этапов означает, что в процессе в целом также возникла основная ошибка.

Регулирование в области новостных и актуальных материалов:

недостаток на этапе анализа и сравнения альтернатив в регуляции содержания новостей

Фон для всего анализа в этой главе заключается в том, что нельзя прямо контролировать достоверность новостей, и не можно количественно измерить степень достоверности новостного контента. Более того, любая попытка прямо контролировать достоверность новостей может привести к недопустимому политическому вмешательству. Следовательно, предлагаемый ответ основан на увеличении конкуренции в новостном и актуальном вещании как части разнообразия и многообразия на рынке мнений. Увеличение разнообразия и многообразия на рынке мнений позволит индивидууму выбирать информацию из множества предложений.

На основе вышеизложенного мы рассмотрим подробности анализа, представленного в отчете.

В компоненте перекрестного владения выбранная альтернатива предлагает отменить все существующие отраслевые регуляторные обязательства в этой области и оставить только общие правила конкуренции, поскольку они полагаются на то, что эта альтернатива предлагает наилучший баланс между гарантией предотвращения концентрации на рынке, влиянием на конкуренцию на рынке, регуляторной осуществимостью и соответствием международным моделям. Итак, выбранная альтернатива должна привести к увеличению числа игроков в области новостей и тем самым также увеличить разнообразие мнений, что позволит обновленному отчету также получать более достоверную информацию. Однако не было обосновано, что выбранная альтернатива на самом деле достигнет этих целей. Напротив, также по мнению авторов отчета, существует опасение, что выбранная альтернатива приведет к сокращению разнообразия мнений – «Разнообразие мнений на рынке вещания ожидается увеличением, однако возникло опасение о укреплении игроков, действующих сейчас в нескольких медиа, что может в будущем сократить общее количество мнений. Вероятность реализации этого опасения неизвестна и зависит в основном от экономических переменных, которые трудно предсказать». Более того, также в отношении снижения концентрации в области новостей было указано в обновленном отчете, что «с одной стороны, снятие барьеров для входа может увеличить уровень конкуренции на рынке вещания. С другой стороны, возникает опасение, что сила рынка в области новостей в других медиа может негативно сказаться на конкуренции на рынке вещания». То есть, не было обосновано, что выбранная альтернатива действительно приведет к смягчению обозначенных проблем, ни в области повышения конкурентоспособности, ни в области достоверности новостей, и возможно, что она даже усугубит их, и нельзя пред видеть, какой сценарий произойдет – это также по мнению авторов отчета.

В компоненте надежности новостных трансляций выбранная альтернатива предлагает отменить все существующие регуляции, направленные на защиту достоверности информации, и вместо этого принять мягкие регуляции, сосредоточенные на принципах прозрачности и личной ответственности, так как они полагаются на то, что эта альтернатива предлагает наилучший баланс между защитой достоверности информации, соблюдением свободы слова, регуляторной осуществимостью и соответствием другим медийным средствам, поскольку, по их мнению, это альтернатива, которая налагает наименьшие регуляторные затраты. Также в обновленном отчете указывается, что эта альтернатива соответствует канадской регуляции. То есть, выбранная альтернатива должна снизить барьеры для входа на рынок, возникшие в результате тяжелого регулирования, и таким образом повысить конкуренцию и разнообразие игроков. В многофакторном анализе, представленном в обновленном отчете, в отношении цели защиты достоверности информации, авторы отчета указывают, что они считают, что нет хорошего решения для проблемы, и поэтому все альтернативы получили одинаковую оценку. В отношении проблемы концентрированности (влияние на уровень конкуренции на рынке), оценка альтернатив в обновленном отчете вытекает из уровня регуляторного бремени, которое они создают – большее бремя – более низкий рейтинг.

Из анализа, представленного в обновленном отчете, видно, что в отношении компонента надежности информации нет никаких попыток справиться с этой проблемой напрямую – исходя из предположения, что не возможно это сделать, а только увеличить конкуренцию, что приведет к большему количеству игроков и, соответственно, большему количеству мнений. В этом контексте, по мнению авторов обновленного отчета, конкурентным фактором является устранение барьеров для входа в виде регуляторного бремени, которое накладывает существующее регулирование.

Согласно нашему заключению, предположение о том, что существующее регулирование является центральным барьером для входа и его устранение действительно приведет к дополнительному входу игроков, не было обосновано.

Кроме того, также в отношении влияния на конкуренцию в рамках компонента перекрестного владения – как уже упоминалось, не было обосновано, что предлагаемое регулирование в этом компоненте приведет к более конкурентному рынку в области новостного вещания или на широком рынке мнений.

Следовательно, из анализа альтернатив возникает опасение, что в будущем может оказаться ситуация, когда с одной стороны, цель защиты достоверности информации не будет достигнута, а с другой стороны, также цель увеличения конкуренции и количества игроков также не будет достигнута, и это, согласно авторам отчета, худший вариант: «когда недостаточно хорошо решается проблема надежности информации, а уровень конкуренции низкий – таким образом, общественность столкнется с небольшим количеством ненадежных альтернатив».

Мы также указываем, что в отношении некоторых игроков, действующих сейчас на рынке, предлагаемая альтернатива действительно значительно снижает регуляторное бремя, но в отношении других участников, на которых в настоящее время не распространяется никакое регулирование, предлагаемые альтернативы, наоборот, повышают бремя. Отсюда нельзя с уверенностью утверждать, что новое регулирование увеличит конкуренцию.

Для всего сказанного добавим, что министерство подчеркнуло, что в случае наличия нескольких проблем, решение одной из них обязательно может произойти за счет другой, и что это является политическим решением министерства, выбрать, на какой проблеме оно предпочитает сосредоточиваться. Это заявление действительно верно. Однако для принятия указанного политического решения требуется, чтобы процесс оценки воздействия регулирования рассмотрел и представил профессиональные последствия такого решения. Как видно из обновленного отчета – этого сделано не было.

Наконец, мы отмечаем, что утверждение о том, что выбранное регулирование в компоненте надежности соответствует канадскому регулированию, – по меньшей мере, неточное. Канадская модель основана на кодексе этики органа, который не является регулируемым участником, а именно – CBSC, который также применяет кодекс на практике к участникам, входящим в ассоциацию. Несмотря на то, что CBSC является добровольной организацией, согласно отчету большинство средств массовой информации являются ее членами. Напротив, предлагаемый израильский формат отклоняется от канадского формата тем, что он оставляет определение кодекса этики регулируемому органу, на который не распространяется внешний контроль в этом отношении (ни через правительство, ни через добровольные организации, такие как Совет прессы), ни на этапе определения кодекса этики, ни на этапе его фактической реализации.

Учитывая все это, мы полагаем, что в процессе оценки воздействия регулирования в главе Регулирование новостных и актуальных материалов возникла основная ошибка.

Регулирование коммерческих отношений между поставщиками контента – основной недостаток на этапе анализа и сравнения альтернатив и этапе формирования выбранной альтернативы

Основной недостаток на этих этапах в этой главе начинается еще на этапе изучения опыта из мира и переходит в дальнейший анализ в этой главе. Вкратце, предлагаемое регулирование в этой главе предоставляет отраслевому регулятору полномочия и инструменты из сферы конкуренции, которые он сможет применять по отношению к поставщикам, имеющим коммерческую значимость. Это могут быть каналы, платформы или поставщики спортивного контента. Изучение опыта из мира сосредоточено на исследовании предлагаемых конкурентных инструментов в сравнении с теми, которые уже существуют в Европе. Однако такое исследование является недостаточным, поскольку оно не достаточно сосредоточено. Соответствующее изучение в отношении мира заключается не в том, являются ли предлагаемые конкурентные инструменты, которые, тем не менее, уже существуют в общем праве конкуренции в Израиле, аналогичными тем, которые существуют в общем праве конкуренции, применимом в Европе, – но было бы необходимо рассмотреть, как регулируются коммерческие отношения между поставщиками в области вещания, действительно ли только через конкурентные инструменты; если действительно они регулируются через конкурентные инструменты, а не через другое регулирование – какова система отношений между общими законами о конкуренции и теми, которые предназначены для регулирования рынка вещания; и наконец, каковы полномочия отраслевого регулятора по сравнению с полномочиями экономического регулятора, который отвечает за соблюдение конкуренции и как организуются их взаимодействия. Такого анализа не проводилось, и, следовательно, все, что выделяется из имеющегося обзора в обновленном отчете, заключается в том, что предлагаемые конкурентные инструменты (которые уже существуют в израильском праве и применяются с некоторыми изменениями к отраслевому праву), подобны общему праву, применимому в Европе.

Кроме того, анализ подчеркивает, что один из критериев для оценки альтернатив – это критерий «соответствия принятым правилам и международным моделям». Этот критерий получил в обновленном отчете вес 20%, но в свете отсутствия сопоставительного обзора он лишен обоснования, поскольку в отчете не представлено, соответствует ли израильская альтернатива международным моделям и какова степень соответствия.

В процессе анализа и сравнения альтернатив, отчет отмечает, что в выбранной альтернативе нет затрат на соблюдение. Это объясняется тем, что затраты на соблюдение будут наложены только в будущем и только на поставщика, который будет определен как поставщик с коммерческой значимостью, и в любом случае речь идет о варианте с наименьшими затратами на соблюдение.

Во-первых, даже если речь идет о затратах на соблюдение, которые будут применяться только к некоторым игрокам в будущем – нельзя игнорировать их или отменить их существование. Во-вторых, не были представлены даже компоненты затрат (то есть, какие будущие требования будут генерировать затраты и какие требования в других альтернативных вариантах могут создавать затраты – хотя фактически их трудно измерить) – таким образом, не было представлено никакого обоснования для утверждения, что выбранная альтернатива создает меньшие затраты по сравнению с другими.

Наконец, предлагаемое регулирование позволяет регулятору вмешиваться непосредственно в коммерческие отношения между двумя частными организациями. На эти полномочия, даже если они не будут применены, а тем более, если они будут применены – могут повлиять множественные последствия для стимулов и отношений игроков и экономических моделей – эти воздействия не были проанализированы и даже не упоминались. Например, опасение относительно ценообразования неопределенности и воздействие такого ценообразования на потребителей; анализ системы стимулов игрока, приближающегося к пределу, который будет определен и так далее.

Также в отношении спортивного контента анализ и сравнение страдают от основных недостатков. Анализ в отношении них выполняется в одном потоке с анализом в отношении каналов и платформ, тогда как существующее регулирование в отношении них в настоящее время отличается, и их экономическая модель – различна.

Что касается процесса формирования выбранной альтернативы, центральным элементом в формировании выбранной альтернативы является способ определения того, кто является поставщиком с коммерческой значимостью. В отчете указывается, что, хотя есть несколько индикаторов для оценки избыточной рыночной силы при торгах, пороговый тест будет определен на основе только доходов, чтобы обеспечить эффективность и снизить время рассмотрения и создать ясность. Тем не менее, хотя пытаются достичь баланса, все же необходимо обосновать, что тест на основе одного доходного критерия действительно адекватно отражает (даже если и не идеально, из-за противоречащих соображений) способ определения поставщиков, по отношению к которым возникает необходимость в столь значительном регуляторном вмешательстве, как предложено, а именно, чтобы у них была избыточная рыночная сила, которая оправдывает вмешательство. Необходимо было обосновать наличие избыточной рыночной силы в каждом из случаев – такие как содержание, создающее избыточную рыночную силу, канал с избыточной рыночной силой и платформа с избыточной рыночной силой. Кроме того, необходимо было обосновать, что предлагаемый тест не может привести к недостаточному или избыточному применению регуляторной власти – но также такого объяснения нет.

Более того, объяснение в отчете относительно порогового теста касается только каналов, поскольку в самом отчете сказано, что «сумма будет определена Советом после того, как будет установлено, что конкуренция между поставщиками контента с акцентом на сегменты платформ... ожидается, будет повреждена, если эти контенты будут предоставлены эксклюзивно одному поставщику контента». Однако, как упоминалось – тест также будет применяться к платформам, и этому нет упоминания в отчете. Это вызывает дополнительные проблемы, поскольку тест в отношении спортивного - предприятия (установленный в § 78 проекта закона) – является тестом, основанным на характеристиках просмотра спортивного контента. Этот механизм вообще не детализирован или обоснован в процессе формирования выбранной альтернативы и, следовательно, по умолчанию не обоснован.

Следовательно, также на этапе формирования альтернативы возникает основная ошибка в процессе, проведенном министерством.

С учетом всего вышеперечисленного, мы полагаем, что возникла основная ошибка в процессе оценки воздействия регулирования в главе Регулирование коммерческих отношений между поставщиками контента.

Компоненты в законопроекте, в отношении которых нет достаточного анализа в документе об оценке воздействия регулирования:

Помимо описанных выше недостатков, которые представляют собой основные недостатки, затрагивающие суть проведенного анализа, существует дополнительная трудность в том, что законопроект также касается других вопросов, по которым не представлен соответствующий анализ в обновленном отчете.

а. В частности, предлагается создать совет с обширными полномочиями, который станет основным регулятором в области. Состав совета имеет решающее влияние на его способность разрабатывать оптимальное регулирование, однако не представлен достаточный анализ предлагаемой структуры, как она отвечает на необходимость создания совета как регулятора, обладающего экспертизой в профессиональной области, в которой он будет действовать и который имеет независимость, чтобы установить регулирование таким образом, чтобы оно служило защищенным общественным интересам, за которые он отвечает.

Эти вопросы становятся еще более актуальными, учитывая, что речь идет о регуляторе с особенно широкими полномочиями для установления регулирования, что противоречит концепции, лежащей в основе реформы, целью которой, как предполагается, является сокращение регулирования.

Полномочия, которые предлагается предоставить совету, являются далеко идущими правами вмешательства общественного органов на свободный рынок – как путем установления правил, регулирующих всю деятельность рынка, так и путем точечного вмешательства в конкретные сделк. В частности, также надлежит установить условия в договоре между двумя сторонами бизнеса.

Кроме того, предлагается предоставить совету также полномочия контроля, наблюдения и административных санкций, которые превращают его в мощного и «крепкого» регулятора, который приведет к драматическим изменениям в реконструкции рынка.

Кроме всего вышеперечисленного, полномочия, которые предлагается предоставить совету, частично дублируют полномочия других регуляторов, среди которых служба конкуренции и служба защиты потребителей. Хотя в отчете есть определенные упоминания о распределении полномочий между предлагаемым регулятором и службой конкуренции, это распределение не очевидно, и с ним нет предложений относительно распределения полномочий с Службой защиты потребителей. Как известно, совпадающие полномочия, предоставленные разным регуляторам, являются одной из причин избыточного регулирования, неясности и нагрузки в регулировании, что влечет за собой высокие затраты для регулируемых субъектов (и, следовательно, приводит к повышению стоимости жизни для потребителей). Не было предоставлено объяснения структуры, которая могла бы минимизировать потенциальные ущербы от нее.

б. Таким образом, например, также по поводу значительного предложения перейти от системы лицензий к системе реестра – также это серьезное изменение не поддерживается соответствующим анализом в отчете и не рассматривает, какие последствия перехода возникнут, будет ли это применимо в отношении количества игроков на рынке и в свете вопроса о его экономической целесообразности.

в. Также имеются другие вопросы, которые изложены в законопроекте, которые оказывают влияние на регулирование на рынке, и следовало бы представить их экономический и профессиональный анализ в отчете, даже если не по той обязательной методологии, что и для остальных положений. Например, предлагается установить обязательство предоставлять информацию относительно сотрудничества в сообщении о рекламе – регуляторное вмешательство на свободном рынке, последствия которого для коммерческого рынка рекламы могут быть далеко идущими и цели его совершенно неясны. Аналогично, документ не предоставляет обоснования, по которому предлагается вмешательство на свободном рынке и впервые наложение регулирования на вопрос измерения рейтингов (публикация агрегированной информации о данных просмотра абонентов), без определения проблемы, которую регулируение должно решить, и без представления аналогичного устройства, которое существует в мире, в рамках которого «обосновали» механизм измерения.

Для подготовки данного заключения Регуляторная служба воспользовалась компанией KPMG и в лице д-ра Ассафа Винера. Также в процессе составления данного заключения были проведены переговоры с ассоциацией «Чистая прибыль», ассоциацией «Лобби 99», а также с следующими органами государственного управления: Министерством связи, Службой конкуренции, Департаментом бюджета При министерстве финансов и консультациями и правом в Министерстве юстиции. Кроме того, следующие стороны обратились к Регуляторной службе по поводу обсуждаемого регулирования – коммерческие каналы (компания Media Network Ltd. и Broadcasting Keshat Ltd.), и институт «Зулот» для равенства и прав человека.